IV SA/Gl 608/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. [...]. Decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu wniosku z [...] 2004 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. przyznał M. K. zasiłek rodzinny na dzieci M. i D. w kwocie [...] zł na okres od [...] 2004 r. do [...] 2005 r. oraz dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia na syna D. w kwocie [...] zł na okres od [...] do [...] 2005 r., rozpoczęcia roku szkolnego na syna D. w kwocie [...] zł, jednorazowo we wrześniu oraz z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, na córkę M. w kwocie [...] zł na okres od [...] 2004 r. do [...] 2004 r. oraz w kwocie [...] zł na okres od [...] 2004 r. do [...] 2004 r. Następnie decyzja z dnia [...] r., po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] 2004 r. organ zmienił własną decyzję przyznając dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na córkę M. w kwocie [...] zł na okres od [...] 2004 r. do [...] 2004 r. oraz w kwocie [...] zł. na okres od [...] 2004 r. do [...] 2005 r. oraz z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka do 5 roku życia na córkę M. w kwocie [...] zł. na okres od [...] 2004 r. do [...] 2005 r. W wyniku wniesionego odwołania przez M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium zauważyło, że postępowanie z wniosku z dnia [...] 2004 r. zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r., zaś każda zmiana decyzji ostatecznej powinna być poprzedzona wszczęciem postępowania administracyjnego, przedmiotem którego jest ustalenie przesłanek do obalenia lub zmiany decyzji już istniejącej. W aktach przekazanych Kolegium nie było informacji o wszczęciu postępowania z urzędu oraz dokumentów potwierdzających zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a ponadto uzasadnienie decyzji nie spełniało wymogów art. 107 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych dla M. K.. Następnie decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 10 ust. 1, ust. 2 i 3 oraz art. 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) organ ten orzekł o zmianie decyzji z dnia [...] r., w ten sposób, ze przyznał dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na córkę M. w kwocie [...] zł na okres od [...] 2004 r. do [...] 2004 r. oraz w kwocie [...] zł. na okres od [...] 2004 r. do [...] 2005 r. oraz dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka do 5 roku życia na córkę M. w kwocie [...] zł. na okres od [...] 2004 r. do [...] 2005 r., pozostałą część zmienianej decyzji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie zostało wszczęte z wniosku M. K. z dnia [...] r. o ustalenie prawa do dodatków do zasiłku rodzinnego na córkę M. K.. Podniesiono, że strona pobierała dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości [...] zł ustalonej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych na okres od [...] 2004 r. do [...] 2004 r. Następnie stronie udzielono dalszego urlopu wychowawczego od dnia [...] 2004 do [...] 2005 r.. Ponieważ wystąpiła przerwa w korzystaniu z urlopu wychowawczego dodatek ten należało ustalić na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji M. K. złożyła odwołanie. Zdaniem strony przyznanie tego świadczenia na nowych zasadach jest niesłuszne i niesprawiedliwe, gdyż w okresie od [...] 2004 r. do [...] 2004 r. toczyło się postępowanie o ustalenie stopnia niepełnosprawności córki M., na czas zakończenie którego nie miała wpływu. Wskazała, że w okresie od [...] 2004 r. do [...] 2004 r. nie było faktycznie przerwy w urlopie wychowawczym, ponieważ cały czas opiekowała się dzieckiem i nie była w stosunku zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy uznając, że przyznany tą decyzją dodatek został ustalony w prawidłowej wysokości. Skoro skarżącej został udzielony urlop wychowawczy od [...] 2004 r. i w związku z tym wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych został złożony [...] 2004 r. organ pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania przepisu przejściowego, tj. art. 59 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją powtarzając twierdzenia i zarzuty zawarte uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do regulacji art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione przez skarżącą, a które Sąd, jak wyżej wskazano, nie będąc związany granicami skargi wziął pod rozwagę z urzędu. Przedmiotem analizy prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stała się przede wszystkim decyzja wydana w postępowaniu przed organem pierwszej instancji z dnia [...] r., którą organ orzekł o zmianie decyzji ostatecznej z dnia [...] r. W pierwszej kolejności przyjdzie stwierdzić, że zgodnie z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej w skrócie k.p.a.) wzruszenie decyzji ostatecznej, polegające na jej uchyleniu bądź zmianie może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w tej ustawie lub w ustawach szczególnych. Powyższe wynika z wyrażonej w tym przepisie zasady trwałości decyzji ostatecznych. Decyzja taka może być zatem uchylona lub zmieniona wyjątkowo w jednym z trybów określonych w przepisach art. 154, art. 155 k.p.a., bądź w trybie wznowienia postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.), czy też na podstawie przepisów szczególnych. Tymczasem organ jako podstawę rozstrzygnięcia, w którym orzekł o zmianie decyzji ostatecznej, powołał art. 138 § 2 k.p.a., pomimo, że przepis ten stanowi podstawę dla organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, a więc decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ nieprawidłowo powołał więc art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w oparciu o ten przepis mogą zapadać wyłącznie decyzje podjęte w postępowaniu odwoławczym w wyniku kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie wskazano natomiast przepisu prawa, z którego wynikałoby w jakim z nadzwyczajnych trybów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, bądź na podstawie jakich przepisów szczególnych organ orzekł o zmianie decyzji ostatecznej. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby strona wyraziła zgodę na dokonanie zmiany decyzji ostatecznej. Ponadto wypadnie zauważyć, że przepis art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), na mocy którego organ bez zgody strony może zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, wszedł w życie 1 czerwca 2005 r. na mocy art. 27 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, a zatem po wydaniu decyzji przez organy orzekające w sprawie. Zatem nie mógł mieć ewentualnego zastosowania w sprawie. Jednakowoż należy stwierdzić, że organ orzekając o zmianie decyzji ostatecznej w istocie tej decyzji nie zmienił. Zmiana oznacza bowiem weryfikację decyzji, a więc ingerencję w jej merytoryczną treść w zakresie i w granicach sprawy uprzednio rozstrzygniętej, poprzez zmianę jakiegokolwiek elementu merytorycznego rozstrzygnięcia. Tymczasem do takiej zmiany rozstrzygnięcia nie doszło. W rozpoznawanej sprawie strona w dniu [...] 2004 r. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie świadczeń w postaci dodatków do zasiłku rodzinnego, tj. dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka do 5 roku życia. Powyższe dotyczyło córki M. K.. Zasiłek rodzinny został skarżącej uprzednio przyznany wskazaną decyzją ostateczną z dnia [...] r. wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad córką M. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, tj. na okres od [...] 2004 r. do [...] 2004 r. Podstawę złożenia powyższego wniosku stanowiło wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności córki M. z dnia [...] r. oraz udzielenie skarżącej ponownie urlopu wychowawczego od dnia [...] 2004 r. We wniosku strona skarżąca określiła więc przedmiot i granice żądania, a organ zobowiązany był to żądanie rozpoznać stosownie do jego treści. Zatem w realiach niniejszej sprawy oznacza to podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie nie zaś orzekanie w zakresie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, której przecież wniosek skarżącej nie dotyczył. W tej sytuacji organ orzekając o zmianie decyzji ostatecznej w istocie nie dokonał jej zmiany, rozstrzygnął natomiast w kwestii nowego wniosku strony o przyznanie świadczeń, który nie dotyczył sprawy zakończonej decyzją ostateczną, co w ostateczności wynika z treści uzasadnienia tej decyzji. Nadto w sytuacji, gdy decyzja ostateczna w ogóle nie została zmieniona orzeczenie o utrzymaniu w mocy pozostałej części zmienianej decyzji jest bezpodstawne. W tym stanie rzeczy przyjdzie stwierdzić, że treść rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji organu I instancji nie znajduje uzasadnienia oraz podstawy w przepisach prawa. W konsekwencji powyższe oznacza, że decyzja organu pierwszej instancji podjęta została z rażącym naruszeniem prawa wyczerpującym znamiona stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z rażącym naruszeniem prawa została też wydana decyzja organu drugiej instancji, który utrzymał w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. Naruszenie to już samo w sobie stanowi dostateczną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Powyższe zwalnia Sąd od rozpoznawania skargi w pozostałym merytorycznym jej zakresie. Dodatkowo już tylko przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte rozwiązanie nie oznacza dowolności organu co do wszczęcia postępowania. Skoro podstawą orzekania w sprawie był wniosek strony z dnia [...] 2004 r. to postępowanie to nie mogło jednocześnie zostać wszczęte z urzędu, jak to uczynił organ pierwszej instancji wydając postanowienie z dnia [...] r. Powyższa ocena prawna winna zostać wzięta pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu wniosku M. K., gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, jako dotknięte wadą nieważności, zostają wyeliminowane z obrotu prawnego, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.