IV SA/Gl 616/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] roku Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. uchylił, po uprzednim wznowieniu postępowania, decyzję Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] roku przyznającą M.D. prawo do dodatku mieszkaniowego w wysokości 149,96 złotych miesięcznie na okres od 1 października 2007 roku do 31 marca 2008 roku. W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania w sprawie przyznanego stronie dodatku mieszkaniowego określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi przyznającemu dodatki mieszkaniowe. Z poczynionych przez organ ustaleń wynikało bowiem, że we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego M.D. podał nieprawidłowe dane dotyczące wysokości dochodu uzyskanego w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, tj. nie ujawnił, że w tym czasie otrzymał rentę inwalidzką w S. w łącznej wysokości 74,63 złote, podczas gdy świadczenie to stanowi przychód, a w konsekwencji mieści się w definicji dochodu o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatku mieszkaniowym. Ta okoliczność, jak wskazano w uzasadnieniu, przesądziła o tym, że nie można było uznać za prawidłową decyzji wydanej na podstawie złożonej przez M. D. deklaracji o wysokości dochodów. Jednocześnie jednak, po ponownym przeliczeniu wysokości dochodów uznano, iż w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść tylko decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Wobec czego na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. nie orzeczono o uchyleniu decyzji z dnia [...] r. W odwołaniu od powyższej decyzji M.D. podniósł następujące zarzuty: 1) naruszenie zasady legalizmu (praworządności), tj. naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji w zw. z wyrokiem NSA z dnia 5 stycznia 1993 roku (SAB/Wr 47/92, Wspólnota 1933, nr 41) oraz w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku, sygn. K. 20/01 poprzez przyjęcie błędnego wniosku, że stosowanie polskiej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych można rozszerzyć na terytorium dowolnego państwa, bez potrzeby ratyfikowania umowy międzynarodowej o której mowa w art. 87 Konstytucji, 2) naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnego wniosku, że terminy materialnoprawne z art. 35 k.p.a. nie obowiązują organu pierwszej instancji i dlatego od dnia wydania postanowienia o wznowieniu posŧępowania do wydania decyzji mogło minąć prawie 1,5 roku, bez potrzeby umorzenia wznowionego postępowania, 3) naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego dotyczącego wysokości dochodów uzyskanych w S. Nadto, w odwołaniu M. D. kwestionował także postanowienie z dnia [...] roku Nr [...] dotyczące wznowienia postępowania, jako wydane z naruszeniem zasady legalizmu, a to art. 6 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] roku nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wznowieniowego, prowadzonego ze względu na uzyskanie informacji o dochodach uzyskiwanych przez stronę w związku pobieraniem renty inwalidzkiej w S. Podkreślił, iż przychód osiągany z tego tytułu jest wliczany do dochodu stanowiącego jeden z elementów podstawy przyznania dodatku mieszkaniowego. Wskazał na treść przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Przepis ten jednocześnie wylicza przychody, które nie podlegają wliczeniu do dochodu ( nie wlicza się m.in. świadczeń dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał także sposób wyliczania kwoty dodatku mieszkaniowego, który stosownie do przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi różnicę między wydatkami o których mowa w art. 6 ust. 3-6 ustawy, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15 % dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie 1 osobowym. Wysokość dodatku mieszkaniowego, jak wskazano w uzasadnieniu, łącznie z ryczałtem o którym mowa w art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 11 ustawy, 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). W ocenie organu odwoławczego, wyliczenie dodatku dokonane przez organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem świadczenia rentowego strony, było prawidłowe. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 35 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że od chwili wznowienia postępowania, do czasu wydania decyzji w sprawie minęło 1,5 roku, jednakże postępowanie trwało tak długo, bowiem wynikało to z konieczności ustalenia stanu faktycznego sprawy, o czym strona była informowana. Nadto, strona miała możliwość brania udziału w postępowaniu oraz czynnie w nim uczestniczyła. Na powyższą decyzję M.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze skarżący podtrzymał wszystkie swoje zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, oraz podniósł nowe. Zarzuty te dotyczą : 1) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zamiast zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenia postępowania pierwszej instancji, wobec naruszenia zasady legalizmu, poprzez naruszenie przepisów art. 6 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji, 2) naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. z którego wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz art. 145 a i art. 145 b k.p.a. nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, 3) naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. z którego wynika, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, 4) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu dlaczego uznano za niewiarygodną tabelę średnich kursów NBP nr 115/A/NBP/2010 dołączoną przez skarżącego do odwołania, 5) naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych poprzez przyjęcie niewłaściwej definicji dochodu i doliczenie do kwoty dochodu renty inwalidzkiej z S., podczas gdy niektóre polskie dochody takie jak zasiłek pielęgnacyjny nie są uznawane za dochód w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, 6) naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez naruszenie art. 80 k.p.a. i przyjęcie, że przetłumaczona kserokopia decyzji dotyczącej serbskiej renty może być dowodem, 7) naruszenia przepisów proceduralnych, poprzez wznowienie jednym postanowieniem 6 różnych postępowań, w sytuacji gdy nie jest możliwe samodzielne zaskarżenie postanowienia o wznowieniu, lecz wyłącznie razem z doręczoną decyzją. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...] roku oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] roku bądź o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie W piśmie procesowym, sporządzonym w dniu rozprawy, skarżący spośród zarzutów skargi poprzestał na tym, który dotyczył naruszenia art. 146 § 1 kpa, a dodatkowo zarzucił naruszenie art. 9 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t,j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Jeśli zaś ustali istnienie przesłanek z art. 156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym, z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy, owa kontrola legalności przeprowadzana jest także z urzędu, gdyż sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponadto przepis art. 135 p.p.s.a. zezwala na zastosowanie przewidzianych nią środków również w odniesieniu do innych aktów i czynności w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Dokonując oceny zapadłych w sprawie decyzji zgodnie z przywołanymi wyżej regułami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach doszedł do przekonania, iż nie naruszają one przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu określonym wyżej . Podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie stanowi art. 145 § 1 pkt. 5 w zw. z art. 151 § 1 ust. 1 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt. 5 obliguje właściwy organ do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Natomiast, w myśl art. 151 § 1 ust. 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., wydaje decyzję w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 , art. 145a lub art. 145b. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy ustalony w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji, w pełni uzasadnia odmowę wzruszenia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy skarżącemu z dnia [...] r. ze względów niżej przytoczonych Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm., dalej: ustawa), dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Świadczenie to przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej , wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty (art. 7 ust. 1 ustawy). Zatem, jak wynika z analizy przepisów ustawy, jedną z przesłanek decydujących o uzyskaniu prawa do dodatku mieszkaniowego jest średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego. Postępowanie wznowieniowe w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w związku z informacją o uzyskiwanym przez skarżącego dochodzie w postaci renty inwalidzkiej, wypłacanej przez właściwe organy S. Przychody z tego tytułu nie były wykazane w złożonej przez niego deklaracji. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji uzyskał wyjaśnienie Republikańskiego Funduszu Ubezpieczeń Emerytalnych i Rentowych w N.(S.). Z treści tych wyjaśnień wynikało, że skarżącemu była wypłacana renta inwalidzka od 19 lipca 1999 r. do stycznia 2011 r. W okresie trzech miesięcy (czerwiec, lipiec i sierpień 2007 r.), poprzedzających decyzję o dodatku mieszkaniowym, otrzymał świadczenia rentowe w wysokości 76,56 zł, które nie zostało ujęte w złożonej przez niego deklaracji. W związku z tym zachodziły podstawy, aby w otwartym postępowaniu wznowieniowym dokonać ustaleń w kwestii zaistnienia nowej, istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej, istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi, który wydał decyzję. Wszystkie okoliczności faktyczne, wpływające na wysokość dochodu uzyskiwanego w okresie trzech miesięcy poprzedzających przyznanie świadczenia, potraktować trzeba jako potencjalnie istotne, dotyczą bowiem jednego z faktów prawotwórczych w świetle hipotezy normy stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia w sprawie dodatku mieszkaniowego. Jednocześnie jednak, jak wynika z wyliczenia dochodu uzyskiwanego przez skarżącego za okres trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, zmiana (korekta) wysokości dochodu wynikająca z doliczenia świadczenia rentowego, nie spowodowała takiego wzrostu, który uzasadniałby podjęcie innego rozstrzygnięcia, aniżeli w decyzji z [...] r. Średni miesięczny dochód na osobę za wskazany okres czasu, po uwzględnieniu renty inwalidzkiej, wyniósł 375,19 zł, podczas gdy organ I instancji przyznając dodatek mieszkaniowy w roku 2008 przyjął, iż jest to kwota 349,67 zł. Tak jedna, jak i druga ze wskazanych wartości nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, która w dniu złożenia wniosku wynosiła 597,46 zł. W konsekwencji należy uznać, iż w wyniku postępowania wyjaśniającego przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiąca podstawę wznowienia postępowania w istocie rzeczy nie zaistniała. Rzeczywiście wyszła na jaw nowa okoliczność istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał natomiast nie można uznać jej za okoliczność istotną dla sprawy. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż nowa okoliczność istotna dla sprawy to taka, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Oznacza to, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego, przy czym wystarczające jest prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., V SA 1885/99, LEX nr 50152, dnia 7 lutego 2007 r., I OSK 429/06, LEX nr 348005 oraz dnia 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 35). Nie budzi żadnych wątpliwości, że uwzględnienie w wyliczeniu dochodu skarżącego otrzymywanej przez niego renty inwalidzkiej nie powodowałoby wydania odmiennej decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego. Stąd odmowa uchylenia decyzji z [...] r. znajduje pełne uzasadnienie. Nie uszło uwadze Sądu, iż tak organ I instancji, jak i organ odwoławczy wadliwie zastosowały przepis art. 145 § 1 pkt. 5 w zw. z art. 146 2 k.p.a. przyjmując, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi pozytywna przesłanka wznowienia określona w pkt. 5 art. 145 § 1 i odmawiające uchylenia wadliwej decyzji (co jest konsekwencją ustalenia przesłanki pozytywnej wznowienia) w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego ze względu na konieczność wydania decyzji odpowiadającej w swojej treści decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Jak wykazano wyżej, zachodziły podstawy do wydania decyzji odmownej w wyniku wznowionego postępowania, ale nie z tej przyczyny, lecz z powodu niezaistnienia przesłanki wznowieniowej. Sąd uznał jednak, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego nie miały wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie naruszenia prawa procesowego nie dają podstaw do wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze przyjdzie stwierdzić, iż nie znajdują one uzasadnienia: z następujących względów: 1/ brak było, wbrew twierdzeniom skarżącego, podstaw do umorzenia postępowania. Skarżący wywodził taką konieczność z faktu braku ratyfikowanej umowy międzynarodowej łączącej Polskę i S. i traktowania tego aktu przez organy orzekające w sprawie jako jednej z podstaw prawnych zaskarżonej, co godziłoby w zasadę legalizmu. Podstawa prawną zaskarżonej decyzji były wyłącznie wskazane wyżej przepisy prawa polskiego. 2) bezpodstawny jest zarzut przedawnienia związanego z upływem pięcioletniego okresu czasu od doręczenia decyzji z tej racji, że okres ten jeszcze nie upłynął . Poza tym ma on zastosowanie tylko do decyzji uchylających poprzednie rozstrzygnięcia od wydania naruszenia; 3) zarzut dotyczący naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. jest niezrozumiały, skoro organy nie uchyliły decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy ; 4) nie doszło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organy orzekające w sprawie były uprawnione do przyjęcia wartości dinara w oparciu o informacje z NBP, uznając za wiarygodny dowód pochodzący od tego organu. Poza tym, różnice między przyjętym kursem dinara a kursem wskazanym przez skarżącego SA niewielkie i nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy; 5) nie miało miejsce naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy, bowiem definicja dochodu tam zawarta obejmuje także świadczenia z tytułu renty inwalidzkiej wypłacane przez różne organy, w tym także serbskie; 6) nie stanowi naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów przyjęcie, iż przetłumaczona kserokopia decyzji dotyczącej serbskiej renty może być dowodem, o ile kopia taka jest wiarygodna (w tym przypadku wiarygodności nie można kwestionować); 7) nie ma przeszkód prawnych, aby właściwy organ jednym postanowieniem dokonał wszczęcia kilku postępowań, zwłaszcza w sytuacji, kiedy dotyczą spraw tego samego rodzaju (tu: wznowienie postępowań w sprawach dodatków mieszkaniowych za różne okresy czasu). Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku .