IV SA/Gl 616/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. B. S. (dalej: "skarżąca") została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. w dniu 22.03.2017 r. i wówczas przedłożyła świadectwa pracy (ostatnie z dnia 30.03.2010 r.) oraz wyrok Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] r. o sygn. akt [...], zmieniający decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i przyznający jej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy za okres od 1.01.2015 r. do 31.03.2016 r. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...]r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 22.03.2017 r., bowiem nie spełniła przesłanek wynikających z art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust.2 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 645 z późn. zm.). Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym podała, że od dnia 25.12.2013 r. pobierała rentę z tytułu niezdolności do pracy, jednak pomimo tego jej stan zdrowia się nie poprawił. Dodatkowo, ZUS od dnia 1.01.2015 r. odmówił jej przyznania prawa do renty, w związku z tym odwołała się do Sądu Pracy, ale postępowanie toczyło się do dnia 6.02.2017 r., kiedy to zapadł wyrok przyznający jej rentę. Dopiero po uprawomocnieniu się tego wyroku zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. i nie był to wynik jej zaniedbania, ale okresu trwania sprawy w Sądzie Pracy w B. . Z chwilą, kiedy starała się o nabycie praw do renty uważała, że nie musi wówczas dokonać rejestracji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał treść art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Jednocześnie według art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do 365 dni, o których mowa w ust.1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Z akt sprawy wynika, że ostatnio skarżąca była zatrudniona w okresie od 6.04.2009 r. do 27.03.2010 r., a następnie do dnia 25.06.2016 r. posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej (A B. S.), przy czym z CEIDG wynika, że w dniu 18.01.2013 r. zgłosiła zawieszenie wykonywania działalności, a dopiero w dniu 25.06.2016 r. ten wpis został wykreślony z urzędu, w związku z brakiem wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności. Ponadto, z przedłożonego w dniu rejestracji wyroku Sądu Okręgowego w B. oraz z zaświadczenia ZUS z dnia 14.04.2017 r. wynika, że pobierała rentę z tytułu niezdolności do pracy w okresie od 25.12.2013 r. do 31.03.2016 r. W związku z powyższym w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji (21.09.2015 r. - 21.03.2017 r.) posiada jedynie 193 dni podlegające zaliczeniu do wymaganych 365 dni, o których mowa w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, koniecznych do przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dodatkowo, zgodnie z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzą rejestr tych osób, a rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień. Rejestracja w PUP nie jest zatem uzależniona od innych okoliczności, niż wskazane w tym przepisie, np. toczących się postępowań przed sądami powszechnymi (a jeśli skarżąca miała w tym zakresie wątpliwości, mogła je wyjaśnić kontaktując się z Powiatowym Urzędem Pracy w B. ). Nie było zatem przeszkód, aby zarejestrowała się w PUP jako osoba bezrobotna niezwłocznie po wykreśleniu wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, co umożliwiłoby ewentualne nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych w przypadku przyznania stronie prawa do renty za okres wsteczny (od dnia udokumentowania uprawnień do zasiłku). W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia od Wojewody [...] w K. na jej rzecz kosztów postępowania. Podała, że ze względu na stan zdrowia od 30.12.2012 do 24.12.2013 miała przyznane przez ZUS prawo do pobierania świadczenia rehabilitacyjnego, następnie ZUS od dnia 25.12.2013 r. przyznał jej rentę z tytułu niezdolności do pracy. Jednak od 01.01.2015 pomimo braku poprawy zdrowia odmówił jej prawa do renty. Skarżąca odwołała się od tej decyzji do Sądu Pracy w B. , a rozpoznanie sprawy trwało od kwietnia 2015 roku do 6 lutego 2017 roku, kiedy to przyznano jej prawo do otrzymania renty wyłącznie do dnia 31 marca 2016 roku. Po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Pracy z dnia [...] roku skarżąca zarejestrowałam się w Urzędzie Pracy. Wtedy też dowiedziała się, że przez opieszałość Sądu Pracy straciła możliwość otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, bowiem dokumenty uprawniające ją do zarejestrowania się w Urzędzie Pracy znajdowały się tamże od kwietnia 2015 roku do 21 lutego 2017 roku. Dodatkowo, przez urzędniczkę Urzędu Pracy została poinformowana, że aby otrzymać zasiłek dla bezrobotnych powinna zarejestrować się w Urzędzie Pracy z chwilą kiedy ZUS odmówił mi prawa do renty i kiedy odwołała się do Sądu Pracy. Natomiast zastępca Wojewody [...] uważa, że momentem takim było wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej. Wynika z tego jasno, że sytuacja skarżącej nie jest sytuacją tuzinkową i nawet urzędnicy nie są w stanie dokładnie określić, kiedy był właściwy moment zarejestrowania się w Urzędzie Pracy. Zdaniem skarżącej, w jej sprawie najpierw powinien zakończyć się jeden etap postępowania, czyli wydanie wyroku w sprawie renty, tak aby otworzyć kolejnym etap, tj. rejestracji w Urzędzie Pracy w B. . W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do treści skargi wyjaśnił, że istotnie (zgodnie z udzieloną skarżącej w PUP informacją) nie było przeszkód, aby dokonała rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej po wydaniu przez ZUS decyzji odmawiającej przyznania jej prawa do dalszej renty, jednak z uwagi na to, że do dnia 25.06.2016 r. posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej (będąc w okresie zawieszenia jej wykonywania), nie mogłaby nabyć prawa do zasiłku od dnia rejestracji, ale dopiero po okresie 90 dni i o ten czas uległby również skróceniu okres pobierania zasiłku (art. 75 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Zatem, gdyby skarżąca zarejestrowała się w PUP jako osoba bezrobotna niezwłocznie po wykreśleniu wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, wówczas nabyłaby prawo do zasiłku dla bezrobotnych na pełny okres zasiłkowy (o ile pozostawałaby przez ten okres w ewidencji osób bezrobotnych) od momentu udokumentowania uprawnień do zasiłku. Wojewódzki Są Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi przepis art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1065). Określa on przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie bezrobotnemu prawa do zasiłku. Z jego treści w sposób jednoznaczny wynika, że warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: pierwszej - w postaci posiadania okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, oraz drugiej - w postaci uzyskiwania w tym okresie, z uwzględnieniem okresów zaliczanych, wynagrodzenia w kwocie, co najmniej minimalnego wynagrodzenia objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy. Omawiany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, w związku z tym nie daje organom możliwości dysponowania uznaniem administracyjnym. Dopiero spełnienie przez bezrobotnego obu wskazanych w nim przesłanek, obliguje organ do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o uzyskanie prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej, niespełnienie natomiast implikuje rozstrzygnięcie odmowne. Jak stanowi art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Trafnie zauważają organy orzekające w sprawie, że w niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy, ostatnio skarżąca była zatrudniona w okresie od 6.04.2009 r. do 27.03.2010 r., a z przedłożonego w dniu rejestracji wyroku Sądu Okręgowego w B. oraz z zaświadczenia ZUS z 14.04.2017 r. wynika, że pobierała rentę z tytułu niezdolności do pracy w okresie od 25.12.2013 r. do 31.03.2016 r. W związku z powyższym w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji (21.09.2015 r. - 21.03.2017 r.) posiada jedynie 193 dni podlegające zaliczeniu do wymaganych 365 dni, o których mowa w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, koniecznych do przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dodatkowo, zgodnie z art. 33 ust.1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzą rejestr tych osób, a rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień. W sytuacji skarżącej rejestracja w organie I instancji nie była zatem uzależniona od innych okoliczności, niż wskazane w tym przepisie, np. toczących się postępowań przed sądami powszechnymi, co podniosła w odwołaniu, jak również w skardze. Należy jeszcze raz podkreślić, że w trosce o własne sprawy skarżąca powinna była skontaktować się z organem I instancji po utracie prawa do renty, tj. po dniu 1.01.2015 r., tak aby uzyskać informacje dotyczące warunków rejestracji i nabycia uprawnień do zasiłku dla osoby bezrobotnej. Zauważyć przyjdzie, że do dnia 25.06.2016 r. skarżąca posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, przy czym z CEIDG wynika, że w dniu 18.01.2013 r. zgłosiła zawieszenie wykonywania działalności, a dopiero w dniu 25.06.2016 r. ten wpis został wykreślony z urzędu, w związku z brakiem wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania tej działalności. Tymczasem, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, określenie bezrobotny oznacza osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej, jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, albo zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej, obecnie jest to Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej (dalej w skrócie: "CEIDG"). Zmiana w tym zakresie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, obowiązująca od 1 lutego 2011 r., była wynikiem dostosowania ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1829), które to dostosowanie nastąpiło na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 257, poz. 1725). W powyższym brzmieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jednoznacznie wskazuje, że negatywną przesłanką uzyskania statusu bezrobotnego jest nie tylko faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej, ale już samo złożenie wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Z chwilą wpisania przedsiębiorcy do ewidencji działalności gospodarczej wynika bowiem domniemanie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do CEIDG albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. W myśl art. 14 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wpisowi do ewidencji podlegają przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi. Przedsiębiorca ma prawo we wniosku o wpis do CEIDG określić późniejszy dzień podjęcia działalności gospodarczej niż dzień złożenia wniosku (art. 14 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odwołuje się jedynie do samego faktu posiadania takiego wpisu i nie obliguje organu do weryfikacji jego poprawności. Organy zatrudnienia nie są też właściwe do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego i ewentualnej korekty tego wpisu. Zgodnie z przepisami regulującymi prowadzenie działalności gospodarczej, to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek aktualizacji danych zawartych we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Definicja osoby bezrobotnej przyjęta w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy po jej nowelizacji obowiązującej od dnia 1 lutego 2011 r. w kontekście wpisu ewidencji do działalności gospodarczej nie budzi wątpliwości i nie pozostawia miejsca na swobodę interpretacyjną. W jej świetle status osoby bezrobotnej został powiązany nie z faktem rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej, bez potrzeby badania, czy działalność taka jest prowadzona. Bezrobotnym bowiem może być osoba, która: nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Przywołać w tym miejscu należy również art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym wpis do CEIDG jest dokonywany na wniosek, chyba że przepis szczególny przewiduje wpis z urzędu. Wpisem do CEIDG jest również wykreślenie albo zmiana wpisu. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca jest obowiązany złożyć wniosek o wykreślenie wpisu w terminie 7 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej. Należy przyznać racje organowi odwoławczemu, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U., poz. 1299 ze zm.), to osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji świadectwa pracy i inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień przysługujących na podstawie przepisów ustawy. W związku z tym należy stwierdzić, jak przyjął organ odwoławczy, że ciężar dowodu w zakresie właściwego udokumentowania okoliczności, od których uzależnione jest przyznanie prawa do zasiłku, w pierwszej kolejności obciążał skarżącą. W szczególności art. 71 ust. 6 tej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, iż: "W przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1.". Z treści tego przepisu, w szczególności z jego brzmienia w zakresie: "w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku" wynika, że to bezrobotny ma udokumentować okres uprawniający do zasiłku. Zarzuty skarżącej w tym zakresie już tylko z tego względu nie mogą być uwzględnione, bowiem nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Prawidłowo zatem organ odwoławczy zauważył, iż nie było przeszkód, aby skarżąca dokonała rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej po wydaniu przez ZUS decyzji odmawiającej przyznania jej prawa do dalszej renty, jednak z uwagi na to, że do dnia 25.06.2016 r. posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej (będąc w okresie zawieszenia jej wykonywania), nie mogłaby nabyć prawa do zasiłku od dnia rejestracji, ale dopiero po okresie 90 dni i o ten czas uległby również skróceniu okres pobierania zasiłku (art. 75 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). W tym stanie sprawy, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.