IV SA/Gl 618/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 2-8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., nr 71 poz. 734 ze zm.) oraz art. 105 i art. 151 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: Kpa), Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., uchylił – po uprzednim wznowieniu postępowania – decyzję własną z dnia [...](nr [...]) przyznającą M. D. prawo do dodatku mieszkaniowego w wysokości 160,94 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia do 30 września 2009 r. Równocześnie organ pierwszej instancji orzekł o przyznaniu stronie dodatku mieszkaniowego na wskazany wyżej okres, w wysokości 103,12 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie przyznanego stronie świadczenia, albowiem wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który ją wydał. Z dokonanych w toku postępowania ustaleń wynika mianowicie, że we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, strona podała nieprawidłowe dane dotyczące wysokości dochodu uzyskanego w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku (grudzień 2008 r. oraz styczeń i luty 2009 r.) i określiła ten dochód w kwocie 1.113,48 zł, nie ujawniając faktu, iż w rzeczonym okresie otrzymała poza tym rentę inwalidzką w S. w łącznej wysokości 1.422,46 zł, która stanowi dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem organu pierwszej instancji, powyższe skutkowało tym, że decyzję wydaną na podstawie złożonej przez wnioskodawcę deklaracji o wysokości dochodów należało uchylić i na podstawie analizy całości zebranego materiału dowodowego dokonać ponownego obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego, przyznając to świadczenie, w kwocie 103,12 zł, ustalonej z uwzględnieniem rzeczywistej wysokości dochodu strony. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. M. D. dał wyraz swojemu niezadowoleniu z decyzji zapadłej w pierwszej instancji zarzucając jej naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 Kpa w związku z art. 87 Konstytucji RP oraz w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. K. 20/01, poprzez przyjęcie błędnego wniosku, że stosowanie polskiej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych można rozszerzyć na terytorium dowolnego państwa, bez potrzeby ratyfikowania umowy międzynarodowej o której mowa w art. 87 ustawy zasadniczej. Odwołujący podniósł także zarzut naruszenia art. 149 § 2 Kpa, poprzez przyjęcie błędnego wniosku, że terminy materialnoprawne z art. 35 tego Kodeksu nie obowiązują organu pierwszej instancji i dlatego od dnia wydania postanowienia o wznowieniu postępowania do wydania decyzji mogło minąć prawie 1,5 roku, bez potrzeby umorzenia wznowionego postępowania. Zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania w postaci błędnego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego wysokości dochodów uzyskanych w S., a w szczególności w zakresie przeliczenia jego renty inwalidzkiej na złote. W dalszej części odwołania strona zakwestionowała postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] nr [...] wywodząc, że zostało ono wydane z naruszeniem zasady legalizmu sformułowanej w art. 6 Kpa. Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że M. D. wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego do lokalu położonego w B. przy ul.[...] składając w dniu 23 marca 2009 r., stosowny wniosek wraz z deklaracją o dochodach, w której oświadczył, że w okresie od grudnia 2008 r. do lutego 2009 r. osiągnął dochód w wysokości 1.113,48 zł (czyli 371,16 zł na miesiąc). Decyzją z dnia [...] przyznano mu dodatek mieszkaniowy w kwocie 160,94 zł miesięcznie za okres od 1 kwietnia do 30 września 2009 r. Następnie organ odwoławczy zaprezentował dotychczasowy przebieg postępowania związanego z wznowieniem postępowania wobec powzięcia wiadomości o tym, że strona otrzymuje rentę inwalidzką z S. W toku prowadzonego postępowania wystąpiono między innymi do Ambasady RP w Republice S., celem ustalenia dochodów osiąganych przez stronę w okresie od 1 grudnia 2005 r. do 28 lutego 2010 r. Kolegium podniosło, że wznowienie postępowania przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 149 w związku z art. 145 §1 pkt 5 Kpa było prawidłowe. Jak bowiem ustalono w toku postępowania, strona w okresie od dnia 1 grudnia 2008 r. do dnia 28 lutego 2009 r. otrzymywała rentę inwalidzką w S. w łącznej wysokości 1.422,46 zł, którą należało uznać za dochód w rozumieniu przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nadto, w ocenie organu odwoławczego obliczenie wysokości renty inwalidzkiej nastąpiło w sposób prawidłowy, bowiem kwota renty określona w [...] została przeliczona przez średni kurs dinara obowiązujący w NBP, odpowiednio w dniach 1 grudnia 2008 r., 1 stycznia 2009 r. oraz 1 lutego 2009 r. Kwota dodatku mieszkaniowego, obliczona została przy tym zgodnie z unormowaniami ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jako różnica pomiędzy wydatkami o których mowa w art. 6 ust. 3-6 tego aktu, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15 % dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie jednoosobowym. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że M. D. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe zamieszkując w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 20,70 m2, która nie przekracza ustawowej powierzchni normatywnej. Jego dochód, obliczony zgodnie z przepisami art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., na podstawie zebranych w sprawie dokumentów, w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wyniósł 2.535,94 zł, czyli 845,31 zł miesięcznie, na co składała się renta z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz renta inwalidzka z S. Kwota wydatków mieszkaniowych przyjęta do wyliczeń wysokości dodatku mieszkaniowego wynosi 100 % naliczonych i ponoszonych wydatków, to jest 222,46 zł. Wydatki po uwzględnieniu ryczałtu za brak centralnej ciepłej wody (7,46 zł), wynoszą łącznie 229,92 zł, zaś obliczony na tej podstawie dodatek mieszkaniowy (różnica pomiędzy wydatkami na mieszkanie, a 15 % średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego (229,92 zł- 15 % z 845,31 zł) wynosi 103,12 zł. Zdaniem Kolegium, w świetle powyższego, organ pierwszej instancji trafnie uchylił swą wcześniejszą decyzję o przyznaniu stronie spornego świadczenia oraz przyznał stronie dodatek mieszkaniowy w prawidłowej wysokości. Nadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 Kpa, organ odwoławczy przyznał, że od chwili wznowienia postępowania, do czasu wydania decyzji w sprawie minęło 1,5 roku. Zaakcentował jednak, że postępowanie trwało tak długo, gdyż wynikało to z konieczności ustalenia stanu faktycznego sprawy, o czym strona była informowana. Odwołujący miał przy tym możliwość brania udziału w postępowaniu oraz czynnie w nim uczestniczył. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. D.oświadczył, że nie zgadza się z decyzją organu drugiej instancji. Skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu zarzucając nadto: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zamiast zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa i umorzenia postępowania pierwszej instancji, co pozostawało w sprzeczności z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 kpa w związku z art. 87 Konstytucji RP, naruszenie art. 146 § 1 kpa,z którego wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tego Kodeksu nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz art. 145a i art. 145b kpa – jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, naruszenie art. 146 § 2 kpa, z którego wynika, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu, dlaczego uznano za niewiarygodną tabelę średnich kursów NBP nr 115/A/NBP/2010 dołączoną przez skarżącego do odwołania, naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez przyjęcie niewłaściwej definicji dochodu i doliczenie do kwoty dochodu renty inwalidzkiej z S., podczas gdy niektóre polskie dochody takie jak zasiłek pielęgnacyjny nie są uznawane za dochód w myśl art. 3 ust. 3 tej ustawy, naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez naruszenie art. 80 kpa i przyjęcie, że przetłumaczona kserokopia decyzji dotyczącej serbskiej renty może być dowodem, - naruszenie przepisów proceduralnych, poprzez wznowienie jednym postanowieniem 6 różnych postępowań, w sytuacji gdy nie jest możliwe samodzielne zaskarżenie postanowienia o wznowieniu, lecz wyłącznie razem z doręczoną decyzją. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] bądź o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i powołując się na argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu swojej decyzji wywiodło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c P.p.s.a.). Jeśli natomiast ustali istnienie przesłanek z art. 156 k.p.a., wówczas stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym po myśli art. 134 §1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zapadłych w sprawie decyzji zgodnie z przywołanymi wyżej regułami Sąd doszedł do przekonania, że nie naruszają one przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu określonym wyżej . Podstawę prawną wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowi art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Art. 145 § 1 pkt 5 obliguje właściwy organ do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Natomiast, w myśl art. 151 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej, uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b kpa, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy ustalony w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji, w pełni uzasadnia odmowę uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu dodatek mieszkaniowy wysokości 160,94 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia do 30 września 2009 roku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Świadczenie to przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty (art. 7 ust. 1 ustawy). Zatem, jak wynika z analizy przepisów ustawy, jedną z przesłanek decydujących o uzyskaniu prawa do dodatku mieszkaniowego jest średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego. Postępowanie wznowieniowe w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w związku z informacją o uzyskiwanym przez skarżącego dochodzie w postaci renty inwalidzkiej, wypłacanej przez właściwe organy S. Przychody z tego tytułu nie były wykazane w złożonej przez niego deklaracji. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że od grudnia 2008 r. do lutego 2009 r. strona otrzymywała rentę inwalidzką z S. w łącznej wysokości 1422,46 zł., którą uznał za dochód w rozumieniu przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Słusznie organ odwoławczy stwierdził, że renta inwalidzka przyznana w miesięcznej wysokości 10615,38 [...] stanowi jej dochód. Skoro zatem w okresie trzech miesięcy poprzedzających decyzję o dodatku mieszkaniowym, skarżący otrzymał świadczenia rentowe, które nie zostało ujęte w złożonej przez niego deklaracji to zachodziły podstawy, aby w otwartym postępowaniu wznowieniowym dokonać ustaleń w kwestii zaistnienia nowej, istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej, istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi, który wydał decyzję. Wszystkie okoliczności faktyczne, wpływające na wysokość dochodu uzyskiwanego w okresie trzech miesięcy poprzedzających przyznanie świadczenia, potraktować trzeba jako potencjalnie istotne, dotyczą bowiem jednego z faktów prawotwórczych w świetle hipotezy normy stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia w sprawie dodatku mieszkaniowego. W konsekwencji należy uznać, że przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, stanowiąca podstawę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w istocie rzeczy nie zaistniała, co wynika z ustaleń postępowania wyjaśniającego. W literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż nowa okoliczność istotna dla sprawy to taka, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Oznacza to, że w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego, przy czym wystarczające jest prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 1885/99, Lex nr 50152, z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 429/06, Lex nr 348005). Reasumując w ocenie składu orzekającego słusznie przyjęły organy, że spełniona została przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego wyrażona w treści art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. zgodnie z którym w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W świetle powyższego należy przyznać rację organom administracji, że ujawnione w toku postępowania, wyżej opisane okoliczności miały istotne znaczenie dla sprawy przede wszystkim z uwagi na brzmienie art. 3 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z pierwszą ze wskazanych norm dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem jej art. 6 ust. 8. W myśl natomiast ust. 3 omawianego przepisu za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Dodatkowo stosownie do treści art. 6 ust. 1 omawianej ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości: 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym,12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym i 10% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym. Zatem wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego uzależniona jest od wysokości uzyskiwanych w gospodarstwie domowym dochodów, dlatego wyjście na jaw okoliczności faktycznych dotyczących wysokości dochodu gospodarstwa domowego, istniejących w dniu wydania ostatecznej decyzji przyznającej owo świadczenie w określonej wysokości nie może być uznane za zmianę nie mającą wpływu na treść rozstrzygnięcia, czego żąda skarżący. Zauważyć bowiem należy, że w świetle treści przywoływanego w skardze art. 146 § 2 Kpa nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W rozpoznawanej sprawie dyspozycja tego przepisu nie została wypełniona bowiem jak wyżej zaznaczono, sytuacja dochodowa skarżącego ma bezpośrednie przełożenie na wysokość otrzymywanego dodatku, a zatem choć decyzja została nieznacznie zmieniona, to nie jest ona decyzją tożsamą w treści z decyzją objętą wznowieniem postępowania. Na marginesie należy wskazać, że analogiczne stanowisko wyrażono w wyrokach zapadłych w sprawach IV SA/GL 616/12, IV SA/GL 617/12 i IV SA/GL 619/12 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - CBO). Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy - zdaniem Sądu - skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku właściwej oceny materiałów sprawy i prawidłowych rozważań prawnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.