IV SA/Gl 619/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. –Haliny Pełki sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji egzaminatorów oddala skargę Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i 101 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zawiesił postępowanie w sprawie skreślenia J. S. z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Wojewodę [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w R.. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu [...]r. w związku z informacją przekazaną przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji o przedstawieniu zarzutu przyjęcia korzyści majątkowej w zamian za pozytywny wynik egzaminu zostało wszczęte z urzędu postępowanie o skreślenie J. S. z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Wojewodę [...]. Podstawę prawną skreślenia egzaminatora z ewidencji określa art. 113 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem egzaminatora skreśla się m.in. gdy nie spełnia warunków określonych w art. 110 ust. 1 pkt 2-9 oraz naruszył zasady egzaminowania. Dalej wskazano, iż dotychczasowe postępowanie w sprawie nie dostarczyło dowodów na spełnienie przesłanek uzasadniających skreślenie egzaminatora z ewidencji. Nie zakończyło się też postępowanie sądowe wszczęte w wyniku skierowania przez Prokuraturę Rejonową w R, aktu oskarżenia przeciwko J. S. o popełnienie czynu opisanego w art. 228 § 1 i 3 kodeksu karnego. W ocenie organu brak jednoznacznych dowodów uniemożliwia podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie, stąd postępowanie należało zawiesić do czasu prawomocnego zakończenia przez sąd, sprawy skierowanej przez Prokuratora Rejonowego w R. w dniu [...]r. Orzeczenie sądu w sprawie będzie wiążące dla organu, zatem sprawa tocząca się w sądzie jest zagadnieniem wstępnym od uprzedniego rozstrzygnięcia, której zależy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji. Na powyższe postanowienie pismem z dnia [...]r. zażalenie wniósł Prokurator Rejonowy w R. zarzucając jej obrazę art. 97 § pkt 4 k.p.a. polegającą na błędnym przyjęciu, iż rozpatrzenie sprawy skreślenia J. S. z ewidencji egzaminatorów i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w R., podczas gdy rozstrzygnięcie sprawy karnej o sygn. [...] przeciwko J. S. nie jest w żadnym wypadku zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem konieczność dokonania podstawowych ustaleń faktycznych nie powinna być utożsamiana z zagadnieniem wstępnym w postępowania administracyjnym. W związku z powyższym Prokurator Rejonowy wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazało, iż kwestia wstępna stanowi podstawę zawieszenia postępowania jeśli rzeczywiście rozpoznanie sprawy zależy od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez organ czy sąd. Podkreślono jednocześnie, iż instytucja zawieszenia zwłaszcza uzasadniona wystąpieniem zagadnienia wstępnego nie może prowadzić do sytuacji uchylania się przez właściwy organ od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie innego organu czy sądu. Organ administracji publicznej rozpoznaje bowiem sprawę i podejmuje rozstrzygnięcie co do jej istoty w stanie faktycznym i prawnym ustalonym i istniejącym w momencie wydawania decyzji. W rozpatrywanej sprawie zdaniem organu II instancji nie wyłoniło się zagadnienie wstępne. Musi być to bowiem zagadnienie prawne nadające się do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Takiego charakteru nie ma w rozpatrywanej sprawie kwestia uprzedniego zakończenia postępowania karnego prowadzonego wobec strony. W dalszej kolejności wskazano, iż z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, iż postępowanie w sprawie skreślenia wszczęto w oparciu o dwie podstawy: utratę rękojmi należytego wykonywania obowiązków instruktora oraz naruszenie zasad egzaminowania. Żadna z tych podstaw nie jest wprost uzależniona od orzeczenia sądu karnego. Każdą z nich organ administracji publicznej władny jest ocenić samodzielnie bez potrzeby oczekiwania na orzeczenie sądu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł w dniu [...]r. J. S.. Podał, iż zagadnienie wstępne użyte w treści art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. jest sporne. W jego ocenie zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. W niniejszej sprawie ustalenie czy istotnie doszło do naruszenia zasad egzaminowania, a co za tym idzie czy skarżący nie będzie mógł dawać rękojmi należytego wykonywania swoich obowiązków zależy od rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu karnym. Organy administracji nie są władne do rozstrzygania czy zostały naruszone zasady egzaminowania, gdyż ustalenie winy należy do Sądu. Skoro postępowanie karne nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone to nie ustąpiła jeszcze przyczyna zawieszenia. Na koniec z uwagi na związek między prawomocnym rozstrzygnięciem postępowania karnego, a postępowaniem administracyjnym wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie organu administracyjnego drugiej instancji nie narusza obowiązujących przepisów prawa procesowego. W rozpatrywanej sprawie podstawę podjętego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] stanowił art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z nóź. zm.). Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem ,,zagadnienie wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Musi zatem istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wymagany jest związek bezpośredni. Jeżeli bowiem mamy do czynienia jedynie z zagadnieniem, które wykazuje związek pośredni, luźny z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego. Treść cytowanego powyżej przepisu oznacza zatem, iż bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w konkretnej sprawie administracyjnej jest niemożliwe. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi. Za podstawę wniosku o zawieszenie postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w przedmiocie skreślenia skarżącego z ewidencji egzaminatorów przyjęto fakt nie zakończenia postępowania sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w R. wszczętego w wyniku skierowania przez Prokuraturę Rejonową w R. aktu oskarżenia przeciwko J. S. o popełnienie czynu z art. 228 § 1 i 3 Kodeksu karnego tj. przyjęcie korzyści majątkowej. Przedmiot tejże sprawy toczącej się przez Sądem Rejonowym nie może być traktowany jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., brak jest bowiem bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a wynikiem sprawy karnej. Słusznie zatem organ II instancji uznał, iż nie zachodzą przyczyny do zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż ocena czy zostały naruszone zasady egzaminowania oraz czy nastąpiła utrata rękojmi należytego wykonywania obowiązków instruktora (bowiem w oparciu o te dwie podstawy wszczęto postępowanie w sprawie) nie są uzależnione wprost od orzeczenia sądu karnego. Każdą z tych przyczyn organ administracji władny jest ocenić samodzielnie bez potrzeby oczekiwania na orzeczenie sądu. Według przepisu art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym egzaminatorem może być osoba, która daje rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków, nadto w myśl art. 113 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy skreśla się egzaminatora z ewidencji jeżeli naruszył zasady egzaminowania. Żaden z przepisów omawianej ustawy nie uzależnia skreślenia egzaminatora z ewidencji od orzeczenia wydanego przez Sąd w postępowaniu karnym w zakresie prowadzonym w niniejsze sprawie. Zatem w przepisach prawa materialnego stanowiących podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej należy poszukiwać podstaw prawnych stanowiących przedmiotową zależność. Tymczasem z analizy przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wynika by taka przyczynowość istniała. Zawieszenie powinno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę z uwagi także na fakt, iż jest ono instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozpoznanie sprawy. Mając powyższe na uwadze za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego jakoby ustalenie czy istotnie doszło do naruszenia zasad egzaminowania zależało od rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu karnym. Fakt równoległego prowadzenia przez sąd powszechny postępowania karnego nie ma dla ustalenia , czy skarżący naruszył zasady egzaminowania (art. 113 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym) zasadniczego znaczenia. Celem postępowania karnego jest bowiem ewentualne ustalenie winy skarżącego co do zarzucanego mu przestępstwa - przyjęcia korzyści majątkowej w związku z pełnieniem funkcji publicznej (art. 228 § 1 i 3 k.k.), nie zaś ustalenie, czy naruszył on zasady egzaminowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.