IV SA/Gl 624/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 50 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.) i uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiono przyznania A. D. pomocy w formie całodobowej opieki medycznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że strona zamieszkuje sama i utrzymuje się z renty inwalidzkiej w kwocie 848,77 –zł. netto. Zatem przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie ma więc możliwości przyznania jej wnioskowanej pomocy na podstawie art. 39 tej samej ustawy. Organ rozważając przyznanie tej pomocy, w oparciu o treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej uznał, iż nie jest to dopuszczalne z uwagi na jej zakres, który nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 tej samej ustawy). Jednocześnie organ zaakcentował, że na podstawie decyzji z dnia [...] Nr[...], przyznano A. D. odpłatnie usługi opiekuńczo-medyczne począwszy od [...] w wymiarze 78 godzin miesięcznie, a odpłatność za te usługi ustalono w wysokości 40% ogólnego kosztu usługi określając, iż za godzinę roboczą w dni robocze odpłatność wyniesie 3,16 zł, a w porze nocnej, soboty, niedziele i święta kwotę 4,58 zł. Nadto, organ wskazał, że o ile wnioskodawca nie jest w stanie sam funkcjonować w środowisku z uwzględnieniem udzielonego mu wsparcia w postaci usług opiekuńczo-medycznych, to ma możliwość złożenia wniosku w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nie zgadzając się z tą decyzją, A. D. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., w którym zaznaczył, że jest samotną osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie ma żadnych dochodów oraz nie ma pomocy ze strony organów pomocy społecznej. W rezultacie wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznało sprawę i decyzją z dnia [...] nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po analizie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż odwołujący w dniu [...] wnioskował o udzielnie pomocy między innymi w formie zasiłku stałego, pielęgnacyjnego oraz celowego na pokrycie szeregu jego potrzeb, w tym również o przyznanie pomocy w formie całodobowej opieki medycznej. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego organ podkreślił, że żądanie wnioskodawcy rozpatrywał w oparciu o art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, który dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach przyznanie zasiłku celowego. Według Kolegium, w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż odwołujący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie pobiera dodatku mieszkaniowego, jest osobą niepełnosprawną pobierającą rentę inwalidzką w wysokości 1265, 72 zł miesięcznie, bierną zawodowo, która przekroczyła ustawowe kryterium 477,- zł. dla osoby samotnie gospodarującej określone w ustawie o pomocy społecznej (por. art. 8 ust. 1 pkt 1). Powołując się na zasady odpłatności za usługi opiekuńcze podstawowe i specjalistyczne na terenie Gminy K. uregulowane uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania, organ odwoławczy stwierdził, iż odwołujący, osiągając wskazany powyżej miesięczny dochód może ubiegać się w szczególnie uzasadnionych przypadkach o specjalny zasiłek celowy, określony w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże pomoc ta uzależniona jest nie tylko od potrzeb wnioskodawcy, ale również od możliwości finansowych pomocy społecznej. Wyznacznikami jej przyznania jest z jednej strony sytuacja materialna organów pomocy społecznej i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej (por. art. 3 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej oraz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. o sygn. akt I SA 1649/93). Jednakże w ocenie organu w sprawie niniejszej wnioskowana przez odwołującego potrzeba nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej, a zaproponowana mu pomoc w tym zakresie tj. umieszczenie w domu pomocy społecznej w pełni wyczerpuje złożony przez odwołującego wniosek w zakresie przyznania mu pomocy w formie całodobowej opieki medycznej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaakceptował ustalenia stanu faktycznego oraz ich ocenę prawną, dokonaną przez organ pierwszej instancji. Podkreślił, że dochód wnioskodawcy został ustalony prawidłowo i przekracza ustawowe kryterium dochodowe, kwalifikujące go do otrzymania bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej. Powołując się na treść art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, organ uznał, że z uwagi na sytuację materialną i zdrowotną strony, sprawę rozpatrzono pod kątem szczególnie uzasadnionego przypadku. Jednakże z uwagi na dochód i udzieloną już pomoc niemożliwym jest przyznanie zasiłku celowego, ani też specjalnego zasiłku celowego. W złożonej w formie oświadczenia do protokołu skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. D. stwierdził, iż z powodu niepełnosprawności nie może zapoznać się z aktami sprawy i bez pomocy pełnomocnika nie potrafi udzielić odpowiedzi na pisma organu odwoławczego Uznał nadto, iż niezbędna jest mu pomoc psychologa i radcy prawnego do występowania przez organem administracji. Złożył również skargę na działanie Samorządowe Kolegium Samorządowe ze względu na "niekulturalną obsługę". W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z powołaniem na argumentację dotychczas zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm., zwanej dalej skrócie p.p.s.a.). Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy - nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny nie jest jednak kolejną instancją administracyjną, orzekającą merytorycznie o celowości przyznania wnioskowanej pomocy. Ocena kontrolowanych decyzji w postępowaniu sądowym dokonywana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd bada jedynie, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Sąd administracyjny jest zaś władny uchylić zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy narusza ona obowiązujące prawo. Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu, na wstępie wskazać należy, iż świadczenia dla osób wymagających wsparcia ze strony pomocy społecznej podlegają regulacji zawartej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.). Postępowanie w rozpatrywanej sprawie zapoczątkowane zostało wnioskiem skarżącego z dnia [...], w którym wystąpił o udzielenie pomocy w różnych formach między innymi w postaci całodobowej opieki medycznej. W tym samym dniu przeprowadzony został wywiad środowiskowy, który stanowi wypełnienie obowiązku wynikającego z treści art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że cele pomocy społecznej określone zostały w art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, jako wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 3 tej samej ustawy - rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom, które spełniają jednocześnie dwa kryteria, a mianowicie: kryterium dysfunkcji, o którym mowa w art. 7 ustawy - między innymi ubóstwo, sieroctwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, oraz kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do osoby samotnie gospodarującej (a taką jest skarżący) od dnia [...]., kwota dochodu uprawniająca do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi 477,- zł., przy czym stosownie do art. 8 ust. 3 tej ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Oznacza to, że organ prawidłowo wyliczył dochód skarżącego, obejmujący w miesiącu [...] rentę w wysokości 1 265,72 - zł. Bez wątpienia dochód skarżącego przekracza kwotę o jakiej stanowi art. 8 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. W takiej sytuacji organ słusznie rozważył wniosek skarżącego w oparciu o treść art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Podkreślić należy, iż świadczenie unormowane w tym przepisie powinno być traktowane jako szczególna pomoc doraźna, ukierunkowana na konkretny cel bytowy. W wyroku dnia 28 sierpnia 2008r. (I OSK 1416/07 Lex nr 489088) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Warszawa 2008, s. 202). Jak tamże w powołanym wyroku podkreślił Sąd zawężenie możliwości przyznawania specjalnego zasiłku celowego do przypadków o szczególnym charakterze wiąże się z faktem, iż ustawodawca nie uzależnił przyznania tego świadczenia od kryterium dochodowego, jak to ma miejsce w przypadku zwykłych zasiłków celowych, uregulowanych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnione jest przekonanie, że organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i dokonały prawidłowej wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 41 ustawy pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Nadto, dokonały rzetelnej analizy sytuacji materialnej i życiowej skarżącego oraz słusznie przyjęły, że oceniając możliwość przyznania mu specjalnego zasiłku celowego należy mieć na względzie fakt, że nie tylko uzyskuje on stały dochód (z tytułu otrzymywanej renty), ale jednocześnie przyznano mu specjalistyczne usługi opiekuńczo-medyczne na okres od [...] w wymiarze 78 godzin miesięcznie. Odnosząc się do treści skargi zważyć przyjdzie, iż skarżący wskazał w niej na brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej, a także niemożność udzielenia odpowiedzi organowi, wynikającą z jego sytuacji zdrowotnej. Zważyć trzeba, iż w toku postępowania administracyjnego ustawodawca nie przewidział możliwości udzielenia pomocy stronie w postaci pełnomocnika z urzędu. Jednakże na organy administracji, mocą przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. nałożono w toku postępowania takie obowiązki, które stanowią zabezpieczenie interesów strony działającej bez fachowej pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, są obowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i same, bez koniecznych w tym celu wniosków strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z materiału sprawy wynika, iż ze skarżącym przeprowadzono obszerny wywiad środowiskowy zapewniając mu swobodną wypowiedź i swobodne przedstawienie jego sytuacji życiowej. W ramach przeprowadzanego wywiadu pouczono skarżącego o uprawnieniach do skorzystania z domu pomocy społecznej, możliwości uzyskania pomocy w postaci psa przewodnika, możliwości złożenia wniosku do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a także o konieczności złożenia wniosku do ZUS w celu ustalenia niezdolności do pracy, a zatem uprawnień rentowych od miesiąca [...]. Organ wypełnił zatem obowiązki wynikające z wcześniej przywołanych przepisów zapewniając tym samym właściwy udział skarżącego w toku postępowania i udzielając mu wymaganych prawem informacji. Udzielono nadto skarżącemu należytego wsparcia w zakresie umożliwienia złożenia skargi do sądu administracyjnego, a także, co wynika z akt sprawy miał on możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym, miał zapewniony udział w sprawie i nie pozbawiono go polemizowania z wydanymi w sprawie rozstrzygnięciami, przez co realizował uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Dodatkowo zauważyć należy, iż ocena słuszności zarzutów złożonych w ramach analizowanej skargi, a odnoszących się do poziomu obsługi skarżącego przez organy administracji nie mieści się w kompetencjach sądów administracyjnych. Z dokonanej przez Sąd analizy akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie organ w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącego prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawił okoliczności, które przesądziły, iż wnioskowana pomoc nie została skarżącemu przyznana. Organy administracji publicznej obu instancji poddały ocenie wszystkie okoliczności, warunkujące przyznanie zasiłku celowego, jak i specjalnego zasiłku celowego, bowiem zaskarżona decyzja została wydana w granicach uznania administracyjnego, jakie ustawa zakreśla organom pomocy społecznej. Nie można zatem tej decyzji zarzucić niezgodności z prawem, bowiem organ pomocy społecznej oceniając z jednej strony sytuację materialną i potrzeby skarżącego, z drugiej zaś strony własne możliwości finansowe oraz cele, jakie stawia ustawa o pomocy społecznej uznał, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy, jak również informował o możliwości złożenia wniosku w przedmiocie umieszczenia domu pomocy społecznej. Z wyżej wyjaśnionych względów, Sąd uznał, że ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.