IV SA/Gl 626/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję Pisemnym wnioskiem z dnia [...], skierowanym do Urzędu Miasta K., A.P. domagała się przyznania dofinansowania do zmiany systemu ogrzewania lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że zamierza kupić najtańszy kocioł w cenie ok. [...] zł., a zakup innych niezbędnych urządzeń w postaci np. pompy oraz koszt ich montażu wyniesie łącznie około [...] zł. Z danych zawartych w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu [...] wynika, że strona mieszka sama w domu należącym do osoby trzeciej. Jej dochód miesięczny wynosi [...] zł., a wydatki [...] zł. Dotychczas strona jest [...], [...] i ma [...] oraz korzysta ze wsparcia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1, art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. nr 64, poz. 593 z późn. zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku strony, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, odmówił przyznania A.P. zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu pieca centralnego ogrzewania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż dochód strony nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i w sprawie występuje okoliczność, o której mowa w art. 7 tej samej ustawy oraz wymienił otrzymywane przez stronę świadczenia z pomocy społecznej. Uznał nadto, że zgłoszona we wniosku potrzeba nie jest potrzebą niezbędną w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem strona ma nowy i sprawny piec centralnego ogrzewania. Dodatkowo podniósł, że strona odmówiła udzielenia informacji dotyczących miejsca zakupu pieca i nie przedstawiła dokumentu jego zakupu, nie wyraziła również zgody na włączenie do materiału dowodowego umowy pożyczki, zawartej z osobą trzecią, którą przeznaczyła na zakup pieca o wartości [...] zł., czym spełniła przesłanki określone w art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu z dnia [...] A.P. żądała zmiany powyższej decyzji. Oświadczyła, że pracownik socjalny widział w jej piwnicy nowy piec, który zmuszona była zakupić z powodu awarii starego pieca. Nadto, nowy piec jest spłacany przez nią w ratach i nie jest w pełni sprawny, ponieważ kompletne jego wyposażenie zostanie zamontowane dopiero po spłacie wszystkich rat. Odwołująca zaznaczyła również, że opisała miejsce zakupu pieca w M. i dysponuje fakturą jego zakupu wystawioną w dniu [...] tj. po dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Kwestionowała też twierdzenie o nie okazaniu przez nią umowy pożyczki, jaką zaciągnęła na częściowe pokrycie kosztu zakupu pieca oraz fakt korzystania przez nią z nieodpłatnych usług opiekuńczych. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymana została w mocy decyzja organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż odwołująca spełnia warunki określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, do otrzymania świadczenia pieniężnego, ponieważ w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku posiadała dochód nie przekraczający kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej i w sprawie występują okoliczności przewidziane w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Podkreśliło, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Skoro zatem odwołująca zakupiła piec centralnego ogrzewania, a w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu zakupu tego urządzenia sprzed daty wydania decyzji organu pierwszej instancji, to wnioskowana potrzeba została już zrealizowana i nie jest niezbędną potrzebą, w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W zaistniałej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło takiego naruszenia przez organ pierwszej instancji granic uznania administracyjnego, które uzasadniałoby uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wyraziła niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia i wniosła o jego uchylenie. Zarzuciła organowi odwoławczemu, iż nie zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego oraz stara się podważyć jej wiarygodność, uznając ją za osobę roszczeniową. Zaakcentowała, że z uwagi na specyficzny charakter zgłoszonej potrzeby nie została ona zaspokojona, bowiem kominiarz nie sprawdził prawidłowości funkcjonowania nowego pieca i jego wentylacji. Wyjaśniła, że już [...] współpracuje z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w K., a tylko raz nie wpuściła do domu jego pracownika z powodu braku dopływu prądu do dzwonka furtki. Jednocześnie poinformowała, że stara się dotrzymać umówionych terminów i przedkłada na czas odpowiednie wymagane od niej dokumenty, ale również ma okresowe nasilenia [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Przeprowadzając, w oparciu o powołane przepisy, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów prawa materialnego. Podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiła ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł. (art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). W pierwszej kolejności wskazać należy na dyspozycję art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W ocenie Sądu, za taką potrzebę należy niewątpliwie uznać na przykład koszty zakupu opału na zimę, energii elektrycznej czy też pieca centralnego ogrzewania, o ile jest to zakup niezbędny w okolicznościach danej sprawy. Powołany przepis art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ administracji publicznej podejmuje decyzję w ramach tzw. uznania administracyjnego, mając na uwadze - w świetle okoliczności danej sprawy - interes społeczny i słuszny interes obywateli (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2006 r., I OSK 777/05, LEX nr 194414). Dodatkowo na decyzję organu administracji publicznej w przedmiocie zasiłku celowego mają wpływ zasady ogólne, wyrażone w treści art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, iż przyznany stronie zasiłek celowy ma wystarczyć na zaspokojenie jej niezbędnych potrzeb bytowych, lecz tylko wówczas, gdy potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zatem organy orzekające powinny rozważyć powyżej wskazane przesłanki w kontekście okoliczności danej sprawy i dać temu wyraz w uzasadnieniu wydanych przez siebie decyzji. Nie jest wystarczające, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, poprzestanie na wymienieniu przepisów wyrażających zasady ogólne w postępowaniu o udzielenie pomocy społecznej bez szczegółowej analizy przesłanek pozwalających na odstąpienie od udzielenia wnioskowanej pomocy. W przepisie art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowiącym, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, mamy do czynienia z powiązaniem specyficznej instytucji uznania administracyjnego polegającej na tym, iż organowi administracji przyznano możność dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, z pojęciami nieostrymi w postaci "niezbędnej potrzeby życiowej" oraz "warunków odpowiadających godności człowieka". Organ administracji jest zatem zobowiązany do dokonania oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy przyznanie wnioskowanej pomocy zmierzałoby do zaspokojenia niezbędnych potrzeb skarżącej i umożliwiło jej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jednak przesłanki uzasadniające odmowę przyznania wnioskowanej pomocy muszą mieć charakter konkretny a nie abstrakcyjny. Rozważania powyższe są niezbędne, bowiem okoliczności niniejszej sprawy prowadzą do konkluzji, iż odwołanie skarżącej nie zostało należycie rozpatrzone przez organ odwoławczy. Bezspornie skarżąca ma trudną sytuację finansową, potwierdzoną faktem wielokrotnego przyznawania jej pomocy społecznej i to w różnych formach. W tej sytuacji wnikliwego rozważenia wymagał zebrany w sprawie materiał dowodowy, który wskazuje na nie podjęcie wszelkich kroków mających na celu dokładne jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że "(...) uprawnienie organu administracji państwowej do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym" (wyrok NSA z dnia 19 marca 1981 r., SA 234/81, publ. ONSA 1981, nr 1, poz. 23). W postępowaniu tym znajdują więc odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż organ administracji prowadzący postępowanie o przyznanie zasiłku celowego obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty stanowią materiał dowodowy niezbędny do wydania i poprawnego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Nadto, w rozstrzygnięciu organ administracji powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dokonując kontroli zaskarżonej w sprawie decyzji o charakterze uznaniowym, w oparciu o powołane wyżej przepisy, Sąd uznał, że w postępowaniu odwoławczym nie zostały podjęte wszelkie kroki mające na celu dokładne wyjaśnienie jej stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na jej wynik, jak również zastosowanie w niej przepisów prawa materialnego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że w dniu [...] skarżąca miała już zamontowany nowy piec centralnego ogrzewania, ale wcześniej nie ustalono czy istniała potrzeba wymiany starego pieca centralnego ogrzewania oraz nie wykazano ewentualnego zakresu niezbędnych i koniecznych prac remontowych tego pieca wraz z ich kosztorysem. Zauważyć przyjdzie, że zarówno w protokole przyjęcia klienta z dnia [...] (k-[...] akt administracyjnych), jak i w karcie postępowania do wywiadu z dnia [...] (k-[...] akt administracyjnych) ustalono kolejne terminy wywiadu oraz wskazano na konieczność dostarczenia faktury na zakup pieca nie dokonując żadnych wyjaśnień, czy ten zakup w sytuacji skarżącej służy zaspokojeniu niezbędnej potrzeby życiowej, która umożliwi jej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Nadto, warunkiem realizacji wnioskowanej potrzeby w oparciu o treść art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest ustalenie, że zgłoszona potrzeba jest niezbędną dla wnioskodawcy. Brak rozważań istnienia w sprawie powołanej przesłanki i to w dacie złożenia przez skarżącą wniosku wskazuje na wadliwość zaskarżonej decyzji. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, że wnioskowana potrzeba nie była dla skarżącej niezbędna. Pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zrealizowanie wnioskowanej potrzeby stanowi o tym, że ta potrzeba nie jest potrzebą niezbędną w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest błędny, bowiem o fakcie istnienia tej potrzeby nie może decydować sam dowód zakupu nowego pieca. Nadto, fakt jej zaspokojenia nie stanowi o tym, czy potrzeba ta była konieczna. Rozumowanie takie nie ma żadnego uzasadnienia, a akcentowanie tej okoliczności nie zasługuje na aprobatę w sytuacji gdy załącznikiem do odwołania jest żądana przez organ pierwszej instancji faktura wystawiona na nazwisko skarżącej. W zaistniałej sytuacji sprawą drugorzędną jest dokonanie ustaleń w zakresie źródeł pochodzenia środków pieniężnych na zakup nowego pieca centralnego ogrzewania. Z analizy akt administracyjnych dokonanej przez Sąd wynika, że najprawdopodobniej organ odwoławczy wziął pod uwagę treść uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nie poczynił sam stosownych ustaleń faktycznych. Przywołał jedynie treść przepisów prawa, opis kolejnych spotkań ze skarżącą, uzgodnień nowych terminów spotkań zawartych w aktach administracyjnych i nie wskazał dowodów, na których się oparł, jak również nie odniósł się do zagadnienia "inwestycji" w majątek osoby trzeciej będącej właścicielem domu, w którym skarżąca wynajmuje mieszkanie (co nie zostało wykazane przez organy administracji). Tak skonstruowana zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. nie poddaje się kontroli. Tymczasem utrwalone jest stanowisko, że organ odwoławczy jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę zobowiązanym do jej wyjaśnienia, oceny dowodów oraz rozważenia jej stanu faktycznego i prawnego, a nie tylko kontroli poprawności decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności bada: czy zaistniała trudna do przezwyciężenia sytuacja życiowa oraz czy wnioskodawca może ją pokonać samodzielnie i czy spełnia kryterium dochodowe oraz czy należy do grupy podmiotów uprawnionych do świadczeń wymienionych w art. 5 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu, dla wyniku sprawy istotne jest czy wnioskowana potrzeba była dla skarżącej niezbędną i konieczną potrzebą bytową. To znaczy, czy rzeczywiście stary piec uległ uszkodzeniu i wymagał całkowitej wymiany, czy też jedynie remontu lub naprawy, które być może nie wymagałaby tak znacznych kosztów jak zakup nowego pieca wraz z dodatkowym wyposażeniem. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że na powyższą okoliczność nie wyjaśnioną w sprawie, a mającą wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie należy dopuścić wszelkie możliwe dowody, w tym również opinie rzeczoznawców. Kodeks postępowania administracyjnego nie podaje definicji dowodu, stanowi jedynie, że dowodem jest wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.). Dla celów dowodowych organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej może domagać się od innych organów sądów lub jednostek organizacyjnych udzielenia informacji, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczenia (art. 105 ustawy o pomocy społecznej). W rozpatrywanej sprawie dotychczas nie wyjaśniono, jaki był rezultat starań skarżącej o uzyskanie dofinansowania z Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miejskiego w K. na zakup pieca centralnego ogrzewania, na co wskazuje pismo Naczelnika tego Wydziału z dnia [...] Nr [...]. Ustalenie to ma istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy obowiązany jest przeprowadzić - w oparciu o środki dowodowe przewidziane w art. 75 K.p.a. - postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie, czy w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 39 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a następnie rozważyć - w granicach uznania administracyjnego - potrzebę udzielenia wnioskowanej pomocy. Zdaniem Sądu organ administracji publicznej nie może zdać się jedynie na inicjatywę strony i ograniczyć postępowania dowodowego do jej żądań. Powinien jednak uwzględnić wnioski dowodowe strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dodatkowo stronie należy zapewnić możliwość aktywnego udziału w postępowaniu. W szczególności może ona uczestniczyć w postępowaniu dowodowym, przeglądać akta sprawy, sporządzać z nich notatki i odpisy (por. art. 10 K.p.a.). Warto zaznaczyć, że niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu uznany jest za kwalifikowaną wadę decyzji i może skutkować jej wzruszeniem w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że na konieczność obszernego i szczegółowego uzasadniania decyzji uznaniowych wielokrotnie zwraca uwagę judykatura. W wyroku z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 180/06, Lex nr 197477, wojewódzki sąd administracyjny wskazał, że działając w ramach ustawowo przyznanej swobody (na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej) organ rozstrzygający sprawę powinien dokładnie wykazać, dlaczego nie przyznał pomocy na dany cel. Trzeba zaznaczyć, że znajdujące się w aktach administracyjnych notatki zawierające wypowiedzi skarżącej powinny być utrwalone w formie protokołu, w trybie art. 67 § 1 K.p.a. w związku z art. 14 ustawy o pomocy społecznej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy ustali prawidłowo i rzetelnie stan faktyczny sprawy oraz dokona oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, celem wykazania czy przesłanki materialnoprawne przyznania zasiłku celowego dla skarżącej zostały spełnione oraz dokona stosownych rozważań faktycznych i prawnych w oparciu o wskazania Sądu. Wyjaśnienie zasygnalizowanych braków powinno mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, jak również znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które ma wskazać, na których faktach oparł się organ odwoławczy oraz określić ich wpływ na sytuację skarżącej. W szczególności należy przypomnieć, że uzasadnienie decyzji o charakterze uznaniowym musi bowiem stwarzać możliwość kontroli przez sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów tego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ administracji nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Zważywszy na powyższe uchybienia, wobec naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji Sąd, na podstawie art. 152 P.p.s.a., odstąpił od wstrzymania jej wykonania.