IV SA/Gl 627/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1, art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) oraz w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta K., odmówiła przyznania A. D. zasiłku celowego na opłacenie pism, w kwocie 20 zł, opłacenie pełnomocnika oraz na dofinansowanie do zakupu opału. W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, że dochód strony przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r., a tym samym brak jest możliwości udzielenia jej pomocy w formie świadczenia, o którym mowa w art. 39 tej regulacji. Równocześnie wywiedziono, iż okoliczności sprawy nie przemawiają za udzieleniem wyżej wymienionemu wsparcia w postaci zasiłków wskazanych w art. 41 cytowanej ustawy, które mogą być przyznane pomimo przekroczenia omawianego kryterium. Podkreślono bowiem, że nie wykorzystuje on własnych możliwości i uprawnień. Mianowicie, nie złożył wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i zasiłku pielęgnacyjnego, a równocześnie uniemożliwił złożenie takich wniosków przez pracownika socjalnego. Nie wystąpił też o ustalenie niezdolności do pracy, a w rezultacie nie podjął działań mających na celu uzyskanie prawa do dalszego pobierania renty. Nadto organ pierwszej instancji zaakcentował, że skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, budynku mieszkalnego oraz lasu, co świadczy o istnieniu dysproporcji pomiędzy jego stanem majątkowym a deklarowanymi przezeń dochodami. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., A. D. oświadczył, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w pierwszej instancji. Podniósł bowiem, że pomoc jest mu niezbędna, gdyż nie osiąga żadnych dochodów, legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności a nadto wymaga opieki, lecz jako osoba samotna nie może liczyć na czyjekolwiek wsparcie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy akt stanowiący przedmiot odwołania. Organ drugiej instancji wskazał, iż z zebranego materiału dowodowego oraz z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że A. D. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną zaś w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o udzielenie wsparcia (to jest w marcu 2009 r.) osiągnął dochód z tytułu renty w kwocie 1.265,72 zł. Mając na uwadze powyższe Kolegium powołało się na art. 39 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. wywodząc, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, przeznaczony w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podniosło jednak, że udzielenie stronie pomocy w tej formie nie było możliwe albowiem jej dochód przekracza kryterium dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy jako 477 zł. Równocześnie wskazało, że stosownie do treści art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi bądź też zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W tym miejscu organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w sprawie przyznania rzeczonych świadczeń podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego i jest ona uzależniona nie tylko od potrzeb wnioskodawcy, lecz również od możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zważywszy powyższe Kolegium stwierdziło, że realizacja potrzeb, których dotyczy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne nie stanowi (poza dofinansowaniem zakupu opału) celu pomocy społecznej, który w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej polega na umożliwieniu osobom i rodzinom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Nadto dodało, że strona ma możliwości i środki pozwalające na zaspokojenie wnioskowanych potrzeb we własnym zakresie. Posiada bowiem aktywa w postaci nieruchomości, a nadto może ubiegać się o inne świadczenia z pomocy społecznej, dodatek mieszkaniowy oraz o kontynuację pobierania świadczeń rentowych. W konsekwencji brak jest podstaw, aby przyjąć, że w przypadku wyżej wymienionego ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (wniesionej ustnie do protokołu w dniu [...]) A. D. dał wyraz swemu niezadowoleniu z decyzji wydanej przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ drugiej instancji podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia raz jeszcze podnosząc, że skarżący nie spełnia kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku celowego, z kolei udzielenie mu pomocy w formie zasiłków, o których mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie było możliwe, gdyż w toku postępowania ustalono, iż sytuacja skarżącego i posiadane przezeń aktywa mogą służyć zaspokojeniu wnioskowanych potrzeb we własnym zakresie. Nadto Kolegium wywiodło, że w sprawie istnieją jego zdaniem poważne wątpliwości co do rzeczywistego stanu zdrowia skarżącego i upośledzenia narządu wzroku a także co do jego faktycznej sytuacji dochodowej. Dodało również, iż strona ma możliwość skorzystania z bezpłatnej obsługi prawnej organizowanej w ramach działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy procesowego, jeżeli miało ono bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), przewidują różne formy i rodzaje świadczeń udzielanych przez gminy osobom i rodzinom takiej pomocy oczekującym. Zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych osób i rodzin, przy równoczesnym umożliwieniu im przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać przy użyciu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie odmawiające udzielenia skarżącemu pomocy na opłacenie pism, w kwocie 20 zł, opłacenie pełnomocnika oraz na dofinansowanie do zakupu opału. A. D. wniósł o przyznanie wsparcia na ten cel zgłaszając swe żądanie do protokołu w dniu [...]. W pierwszej kolejności orzekające w sprawie organy zbadały, czy okoliczności sprawy uzasadniają realizację zgłoszonego w powyższym zakresie żądania w formie przyznania zasiłku celowego wymienionego w art. 39 ust. 1 i 2 cytowanej regulacji. Zgodnie z tym przepisem wspomniane świadczenie przyznawane jest na realizację niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W tym miejscu trzeba podkreślić, że przywołana ustawa z dnia 12 marca 2004 r., uzależnia przyznanie świadczeń z pomocy społecznej (a zatem także zasiłku celowego) od zachowania określonych w niej kryteriów dochodowych. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 tego aktu prawnego, przysługują one: - osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, - osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, - rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zdaniem Sądu organy obydwu instancji nie dokonały wystarczająco dokładnych ustaleń w zakresie zachowania tego wymogu przez stronę. W sprawie istnieją bowiem poważne wątpliwości co do wysokości dochodu A. D. w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Mianowicie, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podało, iż jedynym źródłem dochodu A. D. za miesiąc poprzedzający miesiąc złożenia wniosku (to jest za marzec 2009 r.) była renta w wysokości 1.265,72 zł. Tymczasem z załącznika do wywiadu środowiskowego z dnia [...] (karta nr 17 akt administracyjnych) wynika, że na dochód ten składa się, poza wspomnianą rentą także "dochód z posiadanych hektarów przeliczeniowych". W przywołanym załączniku wykazano nadto, że dochód skarżącego począwszy od stycznia 2009 r. wynosi 6.281,25 zł (co może wskazywać na doliczenie do niego 1/12 kwoty uzyskanej przezeń ze zbycia części udziału w gospodarstwie rolnym, do którego doszło w lutym 2008 r. (vide: zaświadczenie Starosty Powiatu [...] z dnia [...]- karta nr 45 akt administracyjnych). Równocześnie z pisma przewodniego z dnia [...], którym organ pierwszej instancji przekazał akta sprawy wraz z odwołaniem do Kolegium (k. 63-64 akt administracyjnych) wynika wprawdzie, że na wspomnianą wyżej kwotę 1.265,72 zł składa się renta w wysokości netto 848,77 zł oraz dochód "z posiadanych hektarów przeliczeniowych" wynoszący 416,95 zł, jednak kwoty te nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentów potwierdzających wysokość renty pobranej przez stronę za marzec 2009 r. Dołączono do nich tylko decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] o waloryzacji tego świadczenia z dniem 1 marca 2008 r. oraz pismo ZUS potwierdzające jego wysokość w grudniu 2008 r. i styczniu 2009 r., a wymienione w nich kwoty nie odpowiadają wartości przyjętej przez organ pierwszej instancji. Brak również dokumentów mogących świadczyć o tym, iż omawiana renta przysługiwała stronie tylko do maja 2009 r. Nadto należy podkreślić, że zasadniczymi okolicznościami, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie było to, że skarżący nie wystąpił o dodatek mieszkaniowy oraz, że odstąpił od ubiegania się o stwierdzenie niezdolności do pracy (celem uzyskania kontynuacji prawa do pobierania renty), co miało świadczyć o niewykorzystaniu przezeń istniejących możliwości zaspokojenia zgłoszonych potrzeb przy wykorzystaniu własnych środków i uprawnień. Także te ustalenia jawią się jednak gołosłowne albowiem nie znajdują odzwierciedlenia zarówno w złożonych przez stronę w toku postępowania oświadczeniach jak i w dokumentach dołączonych do akt sprawy. Niezależnie od powyższego trzeba zwrócić uwagę, że orzekające w sprawie organy uznały, iż w sprawie występuje dysproporcja pomiędzy deklarowanymi przez skarżącego dochodami a jego faktycznym stanem majątkowym. Zdaniem składu orzekającego, pojęcia dysproporcji pomiędzy udokumentowanymi dochodami, a sytuacją majątkową wnioskodawcy nie można jednak interpretować w sposób rozszerzający. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zastosowanie art. 12 ustawy o pomocy społecznej w każdym przypadku musi być poprzedzone dokładnymi ustaleniami i wnikliwą oceną tych ustaleń (por.: wyroki tutejszego Sądu z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1021/07, publ.: LEX Nr 500698 i z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 13/08, niepubl.). Uzasadniając swoje stanowisko w omawianym zakresie orzekające w sprawie organy ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia, że w posiadaniu skarżącego znajdują się określone aktywa w postaci nieruchomości (gospodarstwo rolne, budynek mieszkalny oraz las). W motywach rozstrzygnięcia nie określiły jednak nawet szacunkowej wartości wyżej wymienionych nieruchomości i nie ustaliły pozostałych okoliczności istotnych w kontekście przepisu art. 12 ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie wysokości kosztów ponoszonych w związku z przysługującymi prawami do nieruchomości, kwestii ewentualnego uzyskiwania bądź braku dochodów z tego tytułu, a przede wszystkim możliwości zbycia praw do poszczególnych składników majątkowych, przy uwzględnieniu ich ewentualnych obciążeń (m.in. hipotecznych). Tymczasem brak wyjaśnienia wszystkich wspomnianych wątpliwości rzutuje w sposób bezpośredni na prawidłowość wydanej w sprawie decyzji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z akt sprawy wynika tylko tyle, iż skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego położonego na terenie Powiatu [...] oraz samoistnym posiadaczem innego gospodarstwa rolnego a także budynku mieszkalnego i lasu. Nie zostało natomiast wyjaśnione, jaka jest wartość tych nieruchomości, czy są one wolne od obciążeń ani czy wyżej wymieniony ponosi jakiekolwiek wydatki związane z ich utrzymaniem. Orzekające w sprawie organy nie dokonały także analizy w zakresie płynności rzeczonych aktywów, a w szczególności nie ustaliły, czy mogą one zostać łatwo spieniężone. Nie jest bowiem jednoznaczne, czy jedynie udział we własności w gospodarstwie rolnym mógłby znaleźć szybko nabywcę, czy też skarżący, celem uzyskania z tego tytułu godziwej ceny nie musiałby w praktyce dokonać określonych zabiegów wymagających czasu i zaangażowania (np. uruchomić postępowanie o zniesienie współwłasności). Tym bardziej pozostałe nieruchomości wymienione w zaskarżonej decyzji nie świadczą jeszcze w sposób oczywisty o możliwościach zarobkowych strony. Nie mają one bowiem uregulowanego stanu prawnego gdyż A. D. jest tylko ich samoistnym posiadaczem, a w rezultacie mógłby je upłynnić tylko pod warunkiem uprzedniego nabycia ich własności, na przykład w drodze dziedziczenia - do czego konieczne byłoby zainicjowanie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. W sprawie nie podjęto jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia, czy zabiegi takie zostały przez skarżącego podjęte. Nawet jednak, jeżeli skarżący tego nie uczynił, jego zachowania nie można by traktować a priori jako zawinionego zaniechania, lecz należałoby poddać ocenie przyczyny takiego zachowania uwzględniając okoliczności dotyczące jego sytuacji osobistej i zdrowotnej mogące wszak stanowić pewne utrudnienie w omawianym zakresie. Nie sposób bowiem tracić z pola widzenia faktu, iż legitymuje się on znacznym stopniem niepełnosprawności, zaś sposób w jaki formułuje swe oświadczenia może wskazywać na pewną nieporadność. Konkludując, trzeba podnieść, że jakkolwiek sam fakt legitymowania się tytułem prawnym do pierwszej z wyżej wymienionych nieruchomości oraz samoistnego posiadania pozostałych świadczyć może o pewnych potencjalnych możliwości zarobkowych skarżącego, to jednak nie stanowi jeszcze podstawy do formułowania twierdzeń o istnieniu dysproporcji pomiędzy deklarowanymi przezeń dochodami, a jego faktycznym stanem majątkowym ani nie może uzasadniać w sposób wystarczający poglądu, że jest on w stanie zaspokoić swe niezbędne potrzeby przy użyciu własnych środków i uprawnień. Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania prawne Sąd uznał, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o tym, aby przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia kolidowało z celem pomocy społecznej określonym w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., było przedwczesne. Warto tu dodać, że także zakres potrzeb zgłoszonych przez A. D. nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia o odmowie przyznania mu pomocy. Skarżący żądał bowiem przyznania zasiłku na opłacenie pism, opłacenie pełnomocnika oraz na dofinansowanie do zakupu opału. O ile zatem można przyjąć, że dwie pierwsze z wyżej wymienionych potrzeb nie mieszczą się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej, to jednak nie budzi wątpliwości, że trzecia z nich spełnia ten wymóg, jako że została ona wyraźnie wskazana w treści art. 39 ust. 2 tej regulacji. Zdaniem Sądu wskazane wyżej nieprawidłowości stanowią naruszenie zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 i art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wadliwość wydanego rozstrzygnięcia. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji ustali w sposób dokładny (opierając się na stosownych dokumentach) wysokość dochodu skarżącego w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zbada szczegółowo jego stan majątkowy, a zwłaszcza podda ocenie kwestie dotyczące nieruchomości będących w jego dyspozycji i uwzględniając zalecenia płynące z treści niniejszego wyroku wnikliwie zbada, czy ich posiadanie rzeczywiście świadczy o istnieniu dysproporcji w rozumieniu art. 12 cytowanej regulacji oraz o faktycznych możliwościach zaspokojenia potrzeb skarżącego we własnym zakresie. Dopiero wówczas będzie bowiem możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w kwestii przyznania, lub odmowy przyznania stronie świadczenia w formie wymienionej w art. 39 ust. 1 lub w art. 41 wspomnianej ustawy. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w związku z naruszeniem art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Równocześnie z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd odstąpił od orzekania o jego wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. Decyzją tą utrzymano bowiem w mocy rozstrzygnięcie odmawiające przyznania skarżącemu świadczenia, a tym samym nie podlega ona wykonaniu.