IV SA/Gl 627/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, , , po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2011r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Społecznej Rady Oświatowej w K. na pismo Dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] w K. z dnia [...]. w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych p o s t a n a w i a odrzucić skargę 6 Pismem z dnia [...] [...] Społeczna Rada Oświatowa w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na pismo Dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] w K. z dnia [...] informujące o odmowie przyjęcia do tej placówki dzieci sześcioletnich w roku szkolnym 2010/2011. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zakres kontroli działalności administracji publicznej został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), poprzez stwierdzenie, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Natomiast w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej tu P.p.s.a. określone zostało, że właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 2 i § 3), oraz w innych sprawach, jeżeli ustawa szczególna tak stanowi, a w art. 5 P.p.s.a. wskazane zostały sprawy, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego. W ramach prawnych form działania administracji, po myśli wskazanego art. 3 § 2 P.p.s.a ustawodawca wskazał decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż określone wcześniej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, oraz bezczynność organów w zakresie spraw, w których winny być wydane decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo postanowienia kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, jeżeli służy na nie zażalenie. Prowadzi to do wniosku, że właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a, występuje wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi tu o takie akty lub czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków określonych osób, wynikających z przepisów prawa, a więc takich uprawnień lub obowiązków, które określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Odnosząc się natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, który stanowi, że sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, należy uznać, iż przepis ten dotyczy prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia, jednakże i w tym przypadku chodzi tu o takie akty lub czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków określonych osób, wynikających z przepisów prawa, a więc takich uprawnień lub obowiązków, które określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r. sygn. OSK 247/04 publ. ONSAiWSA 2004/2/30). Wobec powyższego należy ustalić, czy pismo Dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] w K. z dnia [...] w sprawie odmowy przyjęcia do przedszkola dzieci sześcioletnich w roku szkolnym 2010/2011, skierowane do strony skarżącej mieści się w katalogu wyżej wymienionych rozstrzygnięć należących do kognicji sądów administracyjnych. Przepisy ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), określają strukturę oświaty, wymieniając wśród placówek systemu oświaty również przedszkola (art. 2 pkt 1), a także zadania systemu oświaty, do których należy realizacja prawa dzieci do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju (art. 1 pkt 1). Na zasadzie art. 5 ust. 5 w związku z art. 105 ustawy o systemie oświaty, prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gmin. Zgodnie z art. 5a ust. 2 pkt 1 tej samej ustawy również zapewnienie w przedszkolach kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin. Rada gminy ustala zatem sieć prowadzonych przez gminę przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, co czyni poprzez ich zakładanie oraz zobowiązana jest do zapewnienia warunków pozwalających na spełnienie przez dziecko w wieku 6 lat obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego (por. art. 14 a ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych - Dz. U. Nr 26, poz. 232 z późn. zm. i przepisy rozporządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów przedszkola oraz publicznych szkół - Dz. U. Nr 61, poz. 624). Tym samym na organie prowadzącym ciąży obowiązek nadania pierwszego statutu przedszkola, określającego między innymi jego nazwę i typ, cele i zadania, organy i ich kompetencje, jak również organizację, zakres zadań nauczycieli oraz innych pracowników, nadto szczegółowe zasady rekrutacji dzieci do przedszkola oraz ich prawa i obowiązki. Dodatkowo do zadania organu prowadzącego należy również ustalenie wewnętrznej organizacji przedszkola i oddziału przedszkolnego, w tym ich wyposażenia (por. art. 58 ust. 6 i art. 60 ustawy o systemie oświaty). Stosowanie do uregulowań zawartych w przywołanym już wcześniej rozporządzeniu Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów przedszkola oraz publicznych szkół arkusz organizacji określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym (§ 8 tego rozporządzenia). Dokument ten jest opracowywany przez dyrektora przedszkola i podlega zatwierdzeniu przez organ prowadzący do dnia 30 maja każdego roku. Powyższe prowadzi do wniosku, że zakres działania przedszkola w roku szkolnym wyznacza arkusz organizacji, który nie nosi cech aktu administracyjnego, gdyż nie wpływa bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług przedszkola oraz nie ma charakteru aktu zewnętrznego i nie jest kierowany do indywidualnego podmiotu. Należy wskazać, że zgodnie z art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Jednocześnie podstawy do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy kompetencja ta wyraźnie wynika z konkretnego przepisu prawa. Nie można bowiem domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna. W tym względzie zadania organu prowadzącego, polegające na zatwierdzeniu arkusza organizacji przedszkola, należą do jego wyłącznej kompetencji i wchodzą w zakres suwerennych decyzji kształtujących politykę systemu oświaty (edukacji publicznej) na terenie konkretnej jednostki samorządu terytorialnego (por. art. 2 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 105 ustawy o systemie oświaty). Co za tym idzie, rozstrzygnięcie organu prowadzącego przedszkole w przedmiocie zatwierdzenia arkuszu organizacji na dany rok szkolny, jak też pisemna informacja skierowana do rodziców bądź opiekunów prawnych dziecka nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem żadne przepisy prawa materialnego nie przewidują rozstrzygania kwestii przyjęcia dziecka sześcioletniego do przedszkola w drodze decyzji administracyjnej. Przepisami tymi w żadnym wypadku nie są wskazane przepisy ustawy o systemie oświaty oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, w tym powołane w skardze Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych. Dodatkowo wspomniane pismo nie załatwia sprawy oraz nie spełnia wymogów formalnych decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a. oraz nie mieści się w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż w sposób prawnie wiążący nie wpływa na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Zaskarżone pismo Dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] w K. z dnia [...] nie mieści się zatem w katalogu wyżej przedstawionych rozstrzygnięć podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Godzi się zauważyć, iż analogiczne stanowisko tut. Sąd zaprezentował już wcześniej w wyroku z dnia 21 września 2010r., sygn. akt IV SA/Gl 658/09 (dostępnym w internetowej bazie CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za niedopuszczalną, co skutkowało jej odrzuceniem w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ----------------------- 2