IV SA/Gl 629/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.), Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, NSA Tadeusz Michalik, Protokolant starszy referent Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przyznania pomocy pieniężnej dla rodziny zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty L., w oparciu o art. 33 c ust. 1, 2 i 5, art. 33e ust. 1 pkt 2, art. 33 g ust. 1,3,4 i 6, art. 34 ust. 40, art. 35a, art. 40, art. 43 ust. 3, art. 45, art. 47 a ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) w związku z § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych ( Dz. U. Nr 120, poz. 1284 ) przyznano rodzinie zastępczej K. S. pomoc pieniężną dla rodziny zastępczej na częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem małoletniego A. S., począwszy od [...] r. nie dłużej niż do [...] r. Wysokość pomocy określono w kwocie [...] zł, która stanowi [...] % podstawy ustalania wysokości pomocy pieniężnej, powiększonej dodatkowo o [...] % podstawy z tytułu braku pokrewieństwa pomiędzy rodziną zastępczą i małoletnim A. S., oraz pomniejszonej o [...] % dochodu małoletniego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że małoletni A. S., wychowanek Domu Dziecka w C., począwszy od [...] r. za zgodą Sądu Rejonowego w L. w czasie wolnym od nauki mógł przebywać w miejscu zamieszkania K. S.. Następnie przebywał on u K. S. w czasie wakacji tj. od [...] r. do [...] r. Na mocy postanowienia Sądu o powierzeniu tymczasowym pieczy nad małoletnim, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej, małoletni A. S. przebywał w rodzinie K. S. w okresie od [...] do [...] r. Przez cały ten okres był on wychowankiem Domu Dziecka. Organ uznał zatem, że za ten okres nie może być przyznana K. S. pomoc pieniężna o jakiej mowa w art. 33 g ust. 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z § 17 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rodzin zastępczych, pomoc pieniężna o której mowa w art. 33 g ust. 1 ustawy udziela się za okres pobytu dziecka w rodzinie zastępczej począwszy od dnia w którym dziecko zostało faktycznie umieszczone w tej rodzinie w wykonaniu orzeczenia sądu opiekuńczego. Ponieważ małoletni A. S. z dniem [...] r. został skreślony z listy wychowanków Domu Dziecka w C., dlatego przedmiotową pomoc pieniężną przyznano począwszy od tego dnia. Uwzględniono przy tym prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. W odwołaniu od tej decyzji K. S. przedstawiła dotychczasowy przebieg zdarzeń związanych z pobytem w jej rodzinie B. S. i A. S.. Wniosła o zmianę decyzji i przyznanie jej pomocy pieniężnej od daty faktycznego pobytu w jej rodzinie dziecka. Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa i art. 105 § 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. umorzyło postępowanie odwoławcze. Uwzględniając stan faktyczny sprawy Kolegium wskazało, że organ I instancji jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołał przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. ( Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Tymczasem z dniem 1 maja 2004 r. powołana ustawa utraciła moc obowiązującą. Kolegium wywiodło, że w obecnym stanie prawnym ukształtowanym art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) z dniem 1 maja 2004 r. wygasają decyzje wydane na podstawie poprzedniej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, z wyjątkiem decyzji dotyczących macierzyńskich zasiłków okresowych, decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Ponadto w myśl art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie tj. przed dniem 1 maja 2004 r. stosuje się przepisy nowej ustawy. Uwzględniając powyższe Kolegium uznało, że jest zobligowane do umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie, albowiem stało się bezprzedmiotowe z uwagi na wygaśnięcie decyzji organu I instancji. Kolegium wskazało nadto, że tym rozstrzygnięciem nie pozbawia strony prawa do ubiegania się o przyznanie przedmiotowej pomocy społecznej, gdyż organ I instancji ponownie rozpatrzy sprawę w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. W skardze K. S. wniosła o ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i przyznanie jej pomocy pieniężnej dla rodziny zastępczej począwszy od dnia [...] r. Na uzasadnienie stanowiska przedstawiła argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. wskazując, że przepis ten nie może mieć zastosowania do jej sprawy, skoro o przyznanie pomocy pieniężnej ubiega się od dawna, a postępowanie w tej sprawie toczy się od [...] r. tj. gdy obowiązywała jeszcze ustawa z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca dla niej oraz dla małoletnich dzieci. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo argumentował, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego na skutek zdarzeń prawnych powodujących wygaśnięcie z mocy prawa decyzji organu I instancji, czyli sytuacji, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie wygasł i postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę zgodności z prawem wykonywania działań administracji publicznej, do których należy również wydawanie indywidualnych aktów prawa, jakim jest zaskarżona decyzja. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych aktów badając, czy kwestionowany akt nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Przepis art. 138 kpa określa rodzaje decyzji, które jest władny wydać organ odwoławczy. W oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Ostatnio przywołany przepis nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego. Uznać zatem należy, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania należy oceniać mając na uwadze treść art. 105 kpa. W rozumieniu tego ostatnio powołanego przepisu bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu ( por. wyrok WSA z dnia 26.03.1998r. sygn. II SA 70/98, zbiór LEX 43205). Organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa uznał, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z uwagi na wygaśnięcie decyzji organu I instancji, co wynika z art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Przepis ten stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) z wyjątkiem decyzji określonych w ust. 2 i 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 8 niniejszej ustawy. W związku z tym wymaga rozstrzygnięcia, czy przepis art. 149 ustawy z 2004 r. odnosi się do wszystkich decyzji, a więc decyzji ostatecznych i nieostatecznych, czy tylko do decyzji ostatecznych. W literaturze nie ma zgodności co do tego, czy możliwe jest również wygaśnięcie decyzji nieostatecznej. Według W. Chróścilewskiego mimo, że z literalnego brzmienia art. 162 § 1 kpa to nie wynika wygaśnięcie decyzji, może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznej ( W. Chróścielewski "Organ administracji publicznej...,, str. 212 ). Prezentowany jest również pogląd odmienny (A.Wróbel, M. Jaśkowska, A. Wróbel " Kodeks ... str. 961). Kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza formalnie możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej tylko do decyzji ostatecznej, należy jednak w ocenie Sądu przyjąć pierwszeństwo trybu odwoławczego przed trybem określonym w art. 162 § 1 kpa. Taki też pogląd został zaprezentowany w orzecznictwie sądowym ( por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1989 r, sygn. SA/Wr 335/89, opubl. ONSA 1990/1/11). Wynika to z zasady zawartej w art. 15 kpa, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zatem w razie wszczęcia postępowania odwoławczego rozstrzygnięcie sprawy należy do kompetencji organu drugiej instancji. Oznacza to w ocenie Sądu, że przepis art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie wywołuje skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy od decyzji organu I instancji zostało wniesione odwołanie. Pogląd ten znajduje nadto uzasadnienie w regulacji zawartej w art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Wniosek taki wypływa także pośrednio z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 marca 2005 r. ( sygn. akt P 15/04, OTK – A 2005/3/21 ), w którym Trybunał orzekł, iż przepis art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest zgodny z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 184 zd. 1. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał w orzeczeniu tym co prawda rozważał jakie skutki wywołuje art. 149 cyt. ustawy w stosunku do toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Niemniej Trybunał wyraźnie wskazał, że przepis art. 149 cyt. ustawy jako przepis materialnoprawny nie nakazuje wprost umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego. Reasumując uznać należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez błędną wykładnię art. 149 i 150 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego występuje bowiem, gdy strona cofnie odwołanie ( art. 137 kpa), albo gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie ( art. 127 kpa ). Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją nie mają zastosowania przed organem odwoławczym. Stwierdzenie w takiej sytuacji bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego może skutkować jedynie wydaniem decyzji o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 w części końcowej kpa. Stosownie do art. 6 kpa organ administracji zobligowany jest do rozpoznania sprawy na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie winien zatem uwzględniając treść art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej rozstrzygnąć czy na gruncie aktualnie obowiązujących regulacji prawnych żądanie wnioskodawcy wymaga merytorycznego rozpatrzenia czy też czyni to żądanie bezprzedmiotowym. Bezprzedmiotowym jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy ( por. wyrok NSA z dnia 23.01.2003 r., sygn. II SA 428/01 zbiór LEX 137801 ). Wobec powyższego należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, ppsa uchylić zaskarżoną decyzję. Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych wywodów.