IV SA/Gl 631/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] Nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] Nr [...] wydaną na rzecz A.D. a dotyczącej ustalenia uprawnień do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na dziecko N.D. Organ ten decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 59 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej przyznania A.D. prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na syna N.D. oraz odmówił przyznania tegoż dodatku. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że A.D. miała przerwę w zarejestrowaniu w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. i nie figurowała w tym organie jako osoba poszukująca zatrudnienia, a ponadto w okresie od [...] do [...] i od [...]do [...] była zatrudniona na podstawie [...]. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na rzecz A.D. na podstawie art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego uznał zrealizowane świadczenie w formie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na dziecko N.D. za okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł jako nienależnie pobrane, które podlega zwrotowi. Nadto ustalił odsetki w kwocie [...] zł. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że mocą decyzji z dnia [...] uchylono A.D. prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na dziecko w związku z zatrudnieniem od [...]. Nadto organ ten podniósł, że skoro A.D. utraciła prawo do pobierania przedmiotowego dodatku, to tym samym nie nabyła uprawnień do pobierania go na zasadach kontynuacji od [...]. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do postanowień art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależne świadczenie obowiązana jest do jego zwrotu łącznie z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia następnego po ich wypłacie. Odwołanie od tej decyzji wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. A.D. W odwołaniu tym zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący naruszenie jej prawnie chronionych interesów, a to ustaleniem, że w następstwie zatrudnienia na przełomie [...] utraciła prawo otrzymywania przedmiotowego dodatku i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że jest osobą [...], samotną matką mieszkającą z rodzicami, a ojciec dziecka [...] na utrzymanie dziecka i nie posiada żadnych innych źródeł dochodu ani utrzymania. Zaznaczyła także, że zatrudnienie trwało tylko [...] i otrzymywała bardzo niskie wynagrodzenie, które nie przekraczało [...] zł i nie pozwalało na utrzymanie siebie jak i dziecka, a od [...] ponownie jest osobą [...], [...] źródeł utrzymania. Zaznaczyła, że uzyskiwane wynagrodzenie pozwalało na otrzymywanie zasiłku rodzinnego, ponieważ spełniała kryteria dochodowe. Nadto zakwestionowała żądanie zwrotu kwoty za okres od [...] do [...] w sytuacji, kiedy pracowała jedynie [...]. Podniosła również niemożność sprostania żądaniu organu administracji i zwrócenia pobranego świadczenia, ponieważ nie posiada takich środków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 4, 5, 8 i 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, jak również przytoczono treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczących przyznawania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty zasiłku dla bezrobotnych. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał na uchylenie przez organ pierwszej instancji decyzji przyznającej prawo do przedmiotowego dodatku na okres zasiłkowy od [...] do [...] oraz przytoczył unormowania art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące pobrania świadczenia nienależnie pobranego i na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ pierwszej instancji stwierdził, że odwołująca się w okresie od [...] do [...] była zatrudniona na podstawie [...]. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, a stronie przedmiotowy dodatek nie przysługuje. Odnosząc się do trudnej sytuacji materialnej i osobistej, w jakiej znajduje się odwołująca organ odwoławczy wskazał na możliwość umorzenia lub rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia, jednakże wymaga to przeprowadzenia odrębnego postępowania i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Z decyzją tą nie zgodziła się A.D., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzuciła powyższej decyzji niezgodność z prawem. W motywach skargi przedstawiła dotychczasowe rozstrzygnięcia organów administracji i uznała je za niezgodne z prawem i bardzo krzywdzące. Podniosła, że jest samotną matką, która nie posiada żadnych [...] ani żadnych [...], korzysta z pomocy rodziny i nie jest w stanie zwrócić tak wysokiej kwoty, gdyż wszystkie środki przeznaczyła na utrzymanie swoje i dziecka. W tej sytuacji żądanie od niej zwrotu pobranych świadczeń jest wielką niesprawiedliwością i jest niezgodne z prawem. Organ administracji żąda zwrotu świadczeń, które pobrała bardzo dawno temu i przeznaczyła na bieżące utrzymanie dziecka. Środków tych nie gromadziła, ponieważ nigdy nie przypuszczała, że będzie zobowiązana do ich zwrotu po upływie [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zaprezentował w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd zetknął się z decyzjami, które wydane zostały z takimi uchybieniami, które uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi i ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przed przystąpieniem do analizy podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na fakt, że wydanie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji było następstwem wydania po wznowieniu postępowania decyzji przez organ pierwszej instancji z dnia [...] o uchyleniu decyzji przyznającej skarżącej dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty zasiłku dla bezrobotnych na okres od [...] do [...]. Zatem kolejność działań organów administracji przedstawiała się w sposób następujący: wpierw wznowiono postępowanie i uchylono decyzję przyznającą skarżącej przedmiotowy dodatek i odmówiono jego przyznania, a następnie uruchomiono kolejne postępowanie zmierzające do stwierdzenia pobrania nienależnego świadczenia i żądania jego zwrotu. Przedstawiony ciąg działań organów administracji do pewnego momentu mógł być stosowany, jednakże w zakresie wznowienia postępowania i ewentualnego wyeliminowania wadliwej decyzji administracyjnej. Natomiast zastosowanie tego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej uniemożliwia już wykorzystania instrumentów przewidzianych w art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Do takiego wniosku skłania analiza obowiązujących unormowań prawnych. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie rozwiązanie oznacza, że w sprawach świadczeń rodzinnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże ustawa o świadczeniach rodzinnych zawierająca unormowania szczególne posiada pierwszeństwo i wówczas ogólne regulacje Kodeksowe muszą ustąpić pierwszeństwa postanowieniom zamieszczonym w ustawie szczególnej. Jest to istotne założenie, ponieważ wskazuje ono na kolejność stosowanych regulacji prawnych przez organ administracji. Mając na uwadze wskazaną regułę interpretacyjną, stosownie do postanowień art. 32 ust. 1 powyższej ustawy organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Wskazane unormowanie jest jednoznaczne, otóż przywołany art. 32 ust. 1 wymienia przesłanki z powodu wystąpienia, których organ właściwy zmienia lub uchyla ostateczną decyzję administracyjną. Jak zostało to zaznaczone rozwiązanie to posiada pierwszeństwo przed unormowaniami zamieszczonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, co znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści art. 163 kpa, ponieważ przepis ten pozwala organowi administracji na zmianę lub uchylenie decyzji, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zatem wskazany art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest takim przepisem szczególnym stanowiącym podstawę zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro uregulowanie to posiada pierwszeństwo przed regulacjami zamieszczonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego to organ administracji, w przypadku stwierdzenia, że skarżąca pobrała nienależne świadczenie zobligowany był do uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego i do zmiany bądź uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej jej prawo do przedmiotowego dodatku. Warto zaznaczyć, że organ pierwszej instancji w ten właśnie sposób postąpił w odniesieniu do okresu wcześniejszego i mocą decyzji z dnia [...] zmienił swoją decyzję dotyczącą przyznania skarżącej dodatku poprzez uchylenie jej od [...]. Jednakże w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji postąpił odmiennie, ponieważ nie wykorzystał trybu przewidzianego art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz wznowił postępowanie administracyjne w odniesieniu do decyzji z dnia [...]. Jak zostało to już wcześniej zaznaczone organ pierwszej instancji mógł wznowić postępowanie administracyjne w przypadku wystąpienia uprawniającej do tego przesłanki, zatem uruchomienie tego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych jest niemożliwe, jednakże powoduje ściśle określone skutki prawne, otóż wyłącza możliwość wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Wskazana niemożność wynika z tego, że organ administracji w drodze wznowienia postępowania nie dokonuje weryfikacji ostatecznej decyzji z powodu pobrania nienależnego świadczenia, lecz z powodu ujawnienia się przesłanki wznowieniowej, natomiast dopiero ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera podstawę prawną do podjęcia stosownych w tym zakresie rozstrzygnięć. Skoro w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji uznał pobrane świadczenie rodzinne ( dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych ) za nienależnie pobrane, to rozstrzygnięcie to obarczone zostało wadą polegającą na nieprawidłowym zastosowaniu trybu działań, a uchybienie to stanowi naruszenie treści art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakazuje podejmować rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak również art. 16 § 1 tego Kodeksu, który stanowi, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Wskazana okoliczność wyczerpuje również przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zamieszczonych w skardze, to należy stwierdzić, że są one niezasadne, ponieważ obowiązkiem skarżącej wynikającym z treści art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych było informowanie organu administracji o wszelkich zmianach sytuacji osobistej i majątkowej mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych i przyznawanych dodatków. Skarżąca o obowiązku tym została pouczona i formalnie znała go, jednakże wbrew postanowieniom tego przepisu nie poinformowała organu administracji o podjęciu zatrudnienia, jak również o jego zakończeniu, a tym samym sama spowodowała uruchomienie stosownych postępowań zmierzających do dostosowania stanu faktycznego do obowiązującego stanu prawnego. W tej sytuacji mówienie o wielkiej krzywdzie jest niezrozumiałe, ponieważ to skarżąca dopuściła się uchybienia prawa, które pociągnęło dla niej negatywne działania ze strony organów administracji. Uchybienia, których organy dopuściły się w ramach prowadzonego postępowania nie miały charakteru merytorycznego, lecz formalnoprawny i tylko z tego powodu skarga została uwzględniona. Na marginesie przeprowadzonych rozważań należy wytknąć organom administracji obu instancji, że nie przywołują w sposób prawidłowy przywoływanych w swoich rozstrzygnięciach aktów normatywnych. Organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach podają, że ustawa o świadczeniach rodzinnych posiada swoją publikację w dzienniku urzędowym z 2003 r., a tymczasem ustawa ta posiada swój tekst jednolity z 2006 r. Wskazane uchybienie nie ma wpływu na prawidłowość podejmowanych rozstrzygnięć, jednakże stanowi przejaw niedbałości organu, gdy idzie o ustalenie faktycznego stanu prawnego obowiązującego w sprawie, jak również może świadczyć o tym, że organ tego stanu nie zna w sposób prawidłowy. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji. Organ ten kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku winien podjąć stosowne działania zmierzające do zakończenia wszczętego przez siebie postępowania. Jednocześnie należy zaznaczyć, że skuteczne wskazanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia będzie możliwe dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] wydanej w wyniku wznowienia postępowania i po weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] w trybie przewidzianym ustawą o świadczeniach rodzinnych. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" wyżej wymienionej ustawy należało orzec jak w sentencji. su.