IV SA/Gl 632/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w W. cofnął A.P. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznane od dnia [...]. Rozstrzygnięcie to oparto na ustaleniu, że wymieniony policjant bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, co wyczerpuje przesłanki cofnięcia przedmiotowego uprawnienia określone w § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wskazał m. in., że omawiany równoważnik został stronie przyznany decyzją z dnia [...] z uwagi na zamieszkiwanie z rodziną we własnym domu w miejscowości T., która nie jest miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby w R. W dniu [...] policjant złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego i w dniu [...] zaproponowano mu przydział lokalu w miejscowości pobliskiej do miejscowości pełnienia służby, tj. w W. Lokal ten jest o powierzchni mieszkalnej [...] m2 i użytkowej [...] m2, a zatem spełnia kryteria przewidziane dla czteroosobowej rodziny wynoszące 28-40 m2 powierzchni mieszkalnej. Lokal jest w należytym stanie technicznym. Pismem z dnia [...] policjant odmówił przyjęcia oferowanego mu lokalu powołując się na dobro dzieci i ich związanie z dotychczasowym środowiskiem, a nadto na zainwestowanie znacznych środków finansowych w posiadany dom jednorodzinny, którego opuszczenie spowodowałoby pogorszenie warunków bytowych rodziny. Organ uznał, że nie są to okoliczności uzasadniające odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego. W odwołaniu A.P. ponownie powołał się na swoją sytuację życiową i wskazał na art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz. U. Nr 287 z 2011 r., poz. 1687 ze zm.), który – jego zdaniem – odnosi się do jego sytuacji gdyż w czasie uprzedniego przeniesienia służbowego z R. do G. zamieszkiwał już wraz z rodziną w swoim domu. Zaskarżoną decyzją [...] Komendant Wojewódzki Policji w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, całkowicie podzielając przedstawione w niej ustalenia i wnioski, szeroko omawiając stan faktyczny i prawny sprawy. W szczególności zwrócił uwagę na pochodny charakter prawa do równoważnika, który należy się wówczas, gdy nie może być zrealizowane prawo do przydziału lokalu mieszkalnego. Tymczasem w niniejszym przypadku policjant wystąpił o przydział lokalu i jego wniosek został uwzględniony. Do realizacji sprawy przydziału nie doszło na skutek odmowy przyjęcia lokalu przez policjanta. W świetle charakteru i zadań służby policyjnej organ uznał tą odmowę za nieuzasadnioną. Oceniając stanowisko policjanta organ odwoławczy nie negował przedstawionych przez niego okoliczności, jednak z drugiej strony zwrócił uwagę na korzyści wynikające z posiadania lokalu bliżej miejsca pełnienia służby. Organ miał również na względzie interes społeczny, w świetle którego niewłaściwe byłoby ponoszenie przez Policję kosztów utrzymania lokalu będącego w jej dyspozycji. Po wyważeniu interesu służby i słusznego interesu policjanta organ odwoławczy uznał cofnięcie prawa do równoważnika za prawidłowe i odpowiadające normie § 6 pkt 3 rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że "do końca" nie uwzględniono jego interesu osobistego, a przede wszystkim rodzinnego. Jego zdaniem objęcie oferowanego mu lokalu nie wpłynęłoby na jego dyspozycyjność służbową, natomiast pogorszyłoby warunki bytowe oraz dotychczasową stabilność i harmonię jego rodziny. Podjęcie przez niego odmiennej decyzji byłoby sprzeczne z jego sumieniem. Skarżący powołał się w tym zakresie na art. 47 i 52 Konstytucji RP. Podniósł również, że w świetle art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji lokal mieszkalny nie mógł być mu przydzielony bez uprzedniego opuszczenia domu stanowiącego jego własność. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zwrócił nadto uwagę na niekonsekwencję skarżącego, który z jednej strony powołuje się na dotychczas posiadane doskonałe warunki bytowe, a jednocześnie występował o przydział lokalu z zasobów policyjnych. Organ odparł również zarzuty odnoszące się do norm konstytucyjnych, które – jego zdaniem – nie zostały naruszone, gdyż skarżący miał prawo wyboru swojego postępowania. Natomiast nie byłoby zgodne prawem dalsze finansowe wspieranie skarżącego, gdyż jest ono przewidziane tylko dla tych policjantów, którym organ nie jest w stanie zapewnić odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Decyzja ta orzeka o cofnięciu uprawnienia skarżącego do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracyjne zasadniczo jest bezsporny, a jej istotą była ocena, czy doszło do bezzasadnej odmowy przez skarżącego przyjęcia lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w § 6 pkt 3 rozporządzenia. Rozważenie tej kwestii należy poprzedzić ogólnymi uwagami dotyczącymi charakteru omawianego równoważnika. Otóż trafnie zauważył organ odwoławczy, że w zakresie potrzeb mieszkaniowych podstawowym uprawnieniem policjanta jest przewidziane w art. 88 ustawy o Policji prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Mimo że regulacja ta niewątpliwie ma na celu głównie dobro służby, a nie tworzenie szczególnych przywilejów dla funkcjonariuszy, to jednak skorzystanie z tego prawa pozostawione jest wolnej woli policjanta. Jeżeli więc ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe nawet w odległej miejscowości i nadal chce tam zamieszkiwać, to w żaden sposób nie można go przymusić do przesiedlenia się do lokalu będącego w dyspozycji organu policyjnego. Jednakowoż z tą osobistą decyzją policjanta wiążą się konsekwencje w zakresie prawa do przedmiotowego równoważnika. Mianowicie jego funkcją jest finansowe zrekompensowanie policjantowi braku lokalu, a więc wchodzi on w grę wówczas, gdy policjant chce realizować swoje prawo do lokalu, ale – pomijając inne warunki uzyskania równoważnika – w danej chwili jeszcze nie otrzymał lokalu określonego w art. 88 cyt. ustawy. Słusznie stwierdził więc organ, że równoważnik jest uprawnieniem pochodnym w stosunku do prawa wynikającego z tego przepisu. Jeżeli zatem policjant rezygnuje z oferowanego prawa do lokalu, to tym samym zasadniczo powinien utracić również prawo do równoważnika. W nieco złagodzonej postaci rozporządzenie uznało tę okoliczność za przesłankę cofnięcia uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika. § 6 pkt 3 rozporządzenia wiąże ten skutek z bezzasadną odmową przyjęcia lokalu mieszkalnego, co oznacza dopuszczenie możliwości zachowania równoważnika w razie uznania takiej odmowy za uzasadnioną. Ponieważ jest to regulacja korzystniejsza w stosunku do nakreślonej wyżej zasady wynikającej z przepisów ustawowych, można pominąć wątpliwość, czy nie wykracza ona poza delegację z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Wskazuje to jednak na konieczność wąskiego rozumienia przyczyn uzasadniających odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego. Na tle zbliżonego unormowania, dotyczącego funkcjonariuszy Straży Granicznej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie stanowią takiej przyczyny względy subiektywne, osobiste funkcjonariusza, nawet gdy dotyczą istotnych z jego punktu widzenia okoliczności rodzinnych i zdrowotnych, wpływających na komfort życia rodziny (por. wyrok z dnia 17.01.2014 r., sygn. akt I OSK 121/13, dostępny w internecie). Stanowisko to należy podzielić na gruncie niniejszej sprawy. Z zebranego materiału dowodowego ewidentnie wynika, że skarżący we własnym zakresie całkowicie zaspokoił potrzeby mieszkaniowe swojej rodziny, wprawdzie poza miejscem pełnienia służby, ale z wyrażonym zamiarem kontynuowania tego stanu rzeczy. Tym samym odmowa przyjęcia oferowanego lokalu mieszkalnego nie wynikała z obiektywnych przeszkód uniemożliwiających rodzinie skarżącego zamieszkanie w tym lokalu, lecz ze świadomego wyboru w zakresie usytuowania przez niego swojego centrum życiowego. Zgłoszenie wniosku o przydział lokalu stoi w sprzeczności z tak wyrażoną wolą. Można zasadnie domniemywać, że skarżący nie liczył na przedłożenie mu takiej oferty. Z argumentów podnoszonych także w skardze wynika, że skarżącego nie interesuje uzyskanie żadnego innego lokalu. Wybór miejsca zamieszkania nie podlega oczywiście ocenie, ale powoduje konsekwencje co do prawa do równoważnika, który ma służyć funkcjonariuszom nie posiadającym lokalu mieszkalnego z zasobów policyjnych, ale nie takim, którzy z różnych przyczyn rezygnują z realizacji prawa do takiego lokalu. Słusznie też organ odwoławczy nie dopatrzył się w swoim rozstrzygnięciu naruszenia wymienionych w skardze norm konstytucyjnych, aczkolwiek skarżący powołał je raczej w kontekście własnego zachowania. Dla wyniku sprawy bez znaczenia pozostaje wskazane w skardze regulacje z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Wobec odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego bezprzedmiotowe jest bowiem rozważanie dalszych przesłanek, od wystąpienia których zależy przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. sw