IV SA/Gl 633/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...], 2) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 61, art. 64, art. 104 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2008r. Nr 115 poz. 728 ), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] złożonego przez P. M., Prezydent Miasta B. odmówił wnioskodawcy całkowitego zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt jego matki M. M. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R.. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na przeprowadzone w sprawie dowody, które pozwoliły na ustalenie, iż wnioskodawca wraz z żoną i pasierbicą utrzymuje się z kwoty przekraczającej kryterium dochodowe , a to z łącznej kwoty [...] zł miesięcznie. W związku z tym faktem zawarto z P. M. umowę, na mocy której zobowiązał się on do wnoszenia odpłatności za pobyt swojej matki w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie. Prezydent Miasta B. wskazał, iż zebrane w sprawie dowody świadczą o występowaniu okoliczności przemawiających za częściowym zwolnieniem wnioskodawcy z odpłatności. Jednakże domagał się on całkowitego zwolnienia z powyższego obowiązku, w związku z czym rozstrzygnięto wyłącznie w tym przedmiocie. W złożonym od opisanej wyżej decyzji odwołaniu P. M. oświadczył, iż obciążenie jego budżetu domowego miesięczną odpłatnością w wysokości [...] zł drastycznie pogorszy sytuację życiową rodziny. Wskazał, że przebywa na emeryturze, choruje na cukrzycę, jaskrę i dyskopatię. Jego żona przeszła udar, a w związku z tym poddana został długotrwałej rehabilitacji, a pasierbica pobiera rentę inwalidzką, gdyż choruje na padaczkę i depresję. Odwołujący podniósł, iż rodzina jego zmuszona jest żyć bardzo skromnie, a znaczny procent dochodów rodziny przeznaczany jest na leczenie. Stwierdził, iż nigdy nie wyrażał zgody na umieszczenie jego matki w domu pomocy społecznej, w którym pobyt jest tak kosztowny i czuje się pokrzywdzony decyzją organu. Wskutek złożonego odwołania, po rozpoznaniu sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wydana została decyzja z dnia [...] Nr [...], którą organ utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium powołało się na przepis art. 61 ustawy o pomocy społecznej wskazując, iż stosownie do brzmienia tej normy obowiązani do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej jest mieszkaniec tego domu, a w dalszej kolejności jego małżonek, zstępni i wstępni. Zwrócono uwagę, iż odwołujący w dniu [...] złożył prośbę o całkowite zwolnienie go z odpłatności za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej, natomiast w dniu [...] zawarł umowę z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w B., na mocy której zobowiązał się do odpłatności w wysokości [...] zł. W tym samym dniu przeprowadzono wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania odwołującego i ustalono, iż stałe miesięczne wydatki jego rodziny kształtują się na poziomie [...] zł przy łącznym dochodzie miesięcznym [...] zł. Zdaniem Kolegium zasadnie uznano zatem, iż strona, mimo choroby i znacznych wydatków na leki, jest w stanie uiścić opłatę za pobyt M. M. w domu pomocy społecznej. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je za niezrozumiałe w świetle podpisanej przez odwołującego w dniu [...] umowy, mocą której zobowiązał się on do ponoszenia kosztów pobytu jego matki w domu pomocy społecznej. Wskazano nadto, iż odwołujący był wezwany w toku postępowania przed organem I instancji celem rozważenia możliwości częściowego zwolnienia z ustalonego w umowie zobowiązania, jednakże oświadczył on, że nie zgadza się na ponoszenie jakiejkolwiek odpłatności. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P. M. zwrócił się o zmianę zaskarżonej decyzji i zwolnienie go z ponoszenia odpłatności określonej w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 77§ 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez ustalenie, iż wydatki członków rodziny skarżącego kształtują się na poziomie kwoty [...] zł, podczas gdy w ramach ustalonych wydatków nie uwzględniono kosztów miesięcznego wyżywienia trzech członków rodziny, które jego zdaniem kształtować się muszą się w minimalnej miesięcznej kwocie [...] zł na jednego członka rodziny. Skarżący zarzucił również naruszenie art.80 k.p.a. polegające na przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że w dniu [...] zobowiązać się miał w podpisanej umowie z Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie B. do uiszczania odpłatności za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej, mimo, że umowa dotyczy osoby M. M., a nie M. M., która jest jego matką. W skardze zarzucono nadto naruszenie prawa materialnego, a to art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej wskutek niezastosowania w sprawie wymienionych norm , a w konsekwencji odmówienie zwolnienia skarżącego od ponoszenia odpłatności za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej. Ponad wskazane zarzutu skarżący oświadczył, iż podpisanie umowy, na którą powołuje się organ nastąpiło pod wpływem błędu, co do treści tego dokumentu, bowiem nigdy nie godził się na ponoszenie jakiejkolwiek odpłatności. Podczas wywiadu środowiskowego osoba przeprowadzająca tę czynności została powiadomiona przez skarżącego o jego stanowisku, jednakże pouczając go o konieczności podpisania oświadczenia informacyjnego w celu nadania dalszego biegu sprawie, nie informowała go, że jest to egzemplarz umowy, w której zobowiązywać się on będzie do płatności za pobyt w domu pomocy społecznej jego matki w wysokości [...] zł, a on, w zaufaniu do urzędnika, nie zapoznał się z treścią tego dokumentu przed złożeniem swego podpisu. Do skargi załączone zostało oświadczenie z dnia [...] o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w B. pod wpływem błędu, w którym skarżący, tak jak w uzasadnieniu skargi, opisał zdarzenie poprzedzające podpisanie umowy z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie organ podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ stwierdził, iż skarżący w dniu zawarcia umowy z dnia [...] miał świadomość, iż umowa ta dotyczy odpłatności za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej. Jej podpisanie poprzedzał bowiem wywiad środowiskowy prowadzony w związku z toczącą się w tym przedmiocie sprawą. Zauważono nadto, iż uchylenie się od skutków prawnych złożonego w umowie oświadczenia woli nastąpiło już po wydaniu zaskarżonej decyzji, tym samym do dalszego działania związanego z tym zdarzeniem właściwym będzie organ I instancji. Stwierdzono także, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 64 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, bowiem skarżący nie ponosi odpłatności za pobyt innego członka rodziny w placówce pomocy społecznej, co mogłoby stanowić podstawę do zwolnienia go od ponoszenia odpłatności za pobyt M. M. w takiej placówce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zaznaczyć zatem należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był władny rozpoznawać żądania zawartego w skardze, w zakresie zwolnienia skarżącego od ponoszenia nałożonego na niego mocą zaskarżonej decyzji obowiązku. W ramach kontroli wydawanych przez organu administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają bowiem wyłącznie zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Nie są natomiast uprawnione rozstrzygać w kwestii uprawnień lub obowiązków stron postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowody i nie dokonując żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych. Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanego kontroli sądowej działania organu, wskazać należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej ( tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 115 poz. 728) zwanej dalej ustawą, w której zamieszczone zostały regulacje w zakresie świadczeń udzielanych w formie pobyt w domu pomocy społecznej. Jak wynika z przepisów rozdziału 2 tego aktu prawnego zarówno skierowanie do domu pomocy społecznej, umieszczenie w placówce, a także ustalenie indywidualnych kosztów pobytu mieszkańca tej placówki wymaga decyzji administracyjnej ( art. 59 ust. 1 ustawy ). Ustawodawca nie przewidział natomiast w przywołanym akcie rozstrzygania spraw w przedmiocie ustalenia obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w postępowaniu administracyjnym. Z mocy prawa, a nie decyzji administracyjnej, zobowiązane zostały bowiem do ponoszenia tej opłaty, podmioty określone w ustawie. Zgodnie z zapisem art. 61 ustawy o pomocy społecznej obowiązek ten obciąża w pierwszej kolejności mieszkańca domu, a następnie jego małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Obowiązek pokrywania kosztów za pobyty w domu pomocy społecznej nałożony został również z mocy prawa na gminę, z której mieszkaniec domu został do niego skierowany. Ex lege wyznaczona została także maksymalna wysokość opłaty określona jako wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej (art. 60 ust. 1 ustawy). Wysokość opłaty faktycznie ponoszonej przez zobowiązane podmioty nie jest natomiast ustalana w drodze władczego rozstrzygnięcia administracji, a opiera się na umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy osobą zobowiązaną, a organem pomocy społecznej. Jak stanowi bowiem art. 103 ust. 2 ustawy Kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. W ustawie o pomocy społecznej przewidziana została sytuacja niewywiązywania się wskazanych w jej art. 61 ust. 1 podmiotów, z nałożonego z mocy prawa, a określonego, co do wysokości w umowie, obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Ustawodawca wskazał, iż w takim przypadku opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydaje się oczywiste, iż taki zastępczy obowiązek po stronie gminy powstanie nie tylko w chwili niewywiązywania się z zobowiązania określonego w umowie ale również w przypadku odmowy zawarcia umowy cywilnej, której celem jest wyznaczenie faktycznej wysokości opłaty ( por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2009r. Sygn. akt III CZP 77/09). Gminie zagwarantowane zostało w takich sytuacjach prawo żądania zwrotu wypłaconych subsydiarnie kwot ( art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Realizacja tego uprawnienia wymaga decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 ust. 3 omawianej ustawy. W szczególnych przypadkach, opisanych w treści jej art. 104 ust. 4, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Jak wynika z materiału sprawy przedstawionego do sądowej kontroli wysokość ponoszonej przez skarżącego opłaty wynikać miała z zawartej przez niego umowy z organem pomocy społecznej. W tym miejscu konieczne jest podkreślenie, iż sąd administracyjny badający legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy z dnia orzekania organów administracji. Tym samym, kontrolując zaskarżoną przez P. M. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nie może oceniać okoliczności, jakie miały miejsce po jej wydaniu, a więc nie może analizować wpływu złożonego przez skarżącego w dniu [...] oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych zawartej z organem pomocy społecznej w dniu [...] umowy na ważność tej czynności prawnej. Jest natomiast zobowiązany przyjąć, iż umowa taka wiązała strony postępowania administracyjnego w chwili rozpoznawania złożonego przez skarżącego wniosku o zwolnienie go od ponoszenia opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej. Istotne przeto dla oceny kontrolowanej decyzji jest uregulowanie zawarte w art. 64 ustawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z treści przywołanej normy prawnej wynika, iż mimo zobowiązania się w umowie cywilnej do wnoszenia określonej opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej organ administracji władny jest zwolnić osobę wnoszącą tę opłatę , na jej wniosek częściowo, a nawet całkowicie z tego obowiązku. Zwolnienie takie może nastąpić w związku z szczególną sytuacją życiową lub finansową zobowiązanego podmiotu, w szczególności gdy wnosi opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce, w przypadku długotrwałej choroby, bezrobocia, niepełnosprawności, śmierci członka rodziny, strat materialnych powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych , gdy małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia, a także gdy osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Nie jest sporne w sprawie, iż skarżący, mimo podpisania umowy, w której zobowiązał się wypełniać obowiązek odpłatności za pobyt swojej matki w domu pomocy społecznej poprzez uiszczanie miesięcznie kwoty [...] zł, wnioskował o zwolnienie go od tego obowiązku w całości. Jak wynika z przytoczonego wyżej art. 64 pkt 2 ustawy uprawnienie takie mogłoby mu przysługiwać w szczególnie uzasadnionych sytuacją życiową lub materialną przypadkach. Ustalenia obu organów orzekających w sprawie pozwalają na przyjęcie, iż sytuacja zdrowotna i materialna skarżącego była sytuacją szczególną w rozumieniu art. 64 pkt 2 ustawy. Mimo tego odmówiono mu całkowitego zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłat Organ nie rozważył możliwości zastosowania częściowego zwolnienia stwierdzając, iż strona nie godziła się na ponoszenie opłaty w jakiejkolwiek wysokości. Zwraca uwagę, iż przesłanki zastosowania wobec strony dobrodziejstwa zwolnienia go z ustawowego obowiązku w części lub całkowicie nie stanowią katalogu zamkniętego, o czym świadczy użyte tam sformułowanie "w szczególności". Decyzja wydawana w przedmiocie zwolnienia od odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma więc charakter uznania administracyjnego. Możliwość wyboru określonego w przepisach rozwiązania nie zwalnia organu od konieczności wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Powołując się tu na stanowisko judykatury /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999. Sygn akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243/ należy stwierdzić, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę zgodności takiej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 kpa. Sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się natomiast do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1 ,art. 77 § 1 i art. 80 kpa., a w szczególności z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienie swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie uwzględnia ono wyżej wymienionych wymagań, a argumentacja tam przedstawiona budzi wątpliwości. Jak wcześniej zauważa się nie wyklucza zwolnienia od obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu opieki społecznej wcześniejsze zawarcie umowy określającej wysokość tego obowiązku. W opinii Sądu nie wyklucza także możliwości częściowego zwolnienia od opisanego obowiązku podmiotu domagającego się całkowitego zwolnienia. Nie jest zatem przekonywujący wywód organu, co do braku możliwości zrozumienia postępowania skarżącego, który podpisał umowę z organem , a jednak występuje o zwolnienie go od określonego w tej umowie obowiązku. Budzą także zastrzeżenia ustalenia organu w zakresie sytuacji finansowej skarżącego i jego rodziny. Zwraca bowiem uwagę, iż wykazując wydatki skarżącego i jego rodziny wzięto pod uwagę wyłącznie wydatki stałe bez uwzględnienia kosztów utrzymania rodziny. Podkreślić trzeba nadto, iż w przypadku, gdy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą zstępni mieszkańca tego domu zgodnie z umowa zawarta w trybie art. 103 ust. 2 ustawy kwota dochodu przypadająca na każdego członka rodziny zobowiązanego pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% kryterium dochodowego ( por. Komentarz do art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej Iwona Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II). Jest oczywiste, iż dopuszczalne jest wyrażenie zgody przez podmiot zobowiązany, na ponoszenie płatności w wyższej wysokości, niż określona w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit.b ustawy. Jednakże w przypadku, gdy podmiot ten występuje z wnioskiem o zwolnienie go od odpłatności z powołaniem na okoliczności występujące w treści art. 64 pkt 2 ustawy pozostawienie jego obowiązku na poziomie maksymalnym, jaki dozwolony jest ex lege, stanowi zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o naruszeniu zasady praworządności. W toku postępowania organy administracji publicznej podejmują bowiem wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Biorąc pod uwagę dostrzeżone uchybienia stało się konieczne uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W ponownym postępowaniu rolą organu będzie dokonać ponownego sprawdzenia sytuacji materialnej i życiowej strony w aspekcie wymienionych przez Sąd regulacji prawnych i rozważenie możliwości zarówno całkowitego , jak i częściowego zwolnienia skarżącego od obciążającej go płatności. Podjęte w sprawie stanowisko zostanie szczegółowo uzasadnione z uwzględnieniem interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.