IV SA/Gl 633/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych w Ośrodku Pomocy Społecznej w C. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Nr [...] z [...]r. odmówiono W. P. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż na podstawie art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, ponieważ kwota wydatków pokrywana zgodnie z ustawą przez wnioskodawcę jest większa od wydatków mieszkaniowych. Podniósł, że z akt sprawy wynika, że strona nie spełnia również warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy ponieważ strona zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. W dniu 09 stycznia 2013 r. do organu wpłynęło pismo Zakładu Komunalnego [...], w którym zarządca prosił o sprostowanie błędnie potwierdzonego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i poinformował, że strona nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Brak tytułu prawnego do lokalu przy ul. [...] potwierdził także Wydział Inwestycji i Zasobów Komunalnych Urzędu Miasta C. w piśmie z dnia 14 stycznia 2013 r. informując, że decyzja [...] z dnia [...] r. była ważna do [...] r. oraz że strona może uregulować tytuł prawny co zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że w związku z posiadanymi dowodami w sprawie, w dniu 17 stycznia 2013 r. wysłano do strony informację, że przysługuje stronie prawo do zapoznania się z tymi dowodami i złożenia końcowego oświadczenia w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Od tej decyzji odwołanie wniosła strona wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Strona wniosła o uchylenie decyzji jako wydanej z naruszeniem m.in. art. 674 kc. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w niniejszej sprawie powodem odmowy przyznania stronie dodatku mieszkaniowego jest brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, a także okoliczność, że strona nie oczekuje na przysługujący jej lokal zamienny albo socjalny. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek ten, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek W. P. z dnia 31 grudnia 2012 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wskazanym wniosku zaznaczono, iż wnioskodawca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu na podstawie umowy najmu. Na wniosku uczyniono dodatkowo adnotacją iż okazano decyzję nr [...] z dnia [...] r. wydaną przez Urząd Miasta Wydział Spraw Lokalowych w C.. Nadto podkreślił, że do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Zakładu Komunalnego [...], w którym zarządca prosił o sprostowanie błędnie potwierdzonego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i informuje, że W. P. nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Wspomniany brak tytułu prawnego do lokalu przy ul. [...] potwierdził także Wydział Inwestycji i Zasobów Komunalnych Urzędu Miasta C. w piśmie z dnia 14 stycznia 2013 r. informując, że decyzja [...] z dnia [...] r. była ważna do [...]r. oraz że W. P. może uregulować tytuł prawny co zajmowanego lokalu mieszkalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zauważyło, iż ustalenia organu administracji dokonywane w kierunku uzyskania odpowiedzi, na pytanie, czy podmiot występujący o dodatek mieszkaniowy posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu nie mogą wykraczać poza ramy postępowania administracyjnego. Rozważania dotyczące zgodności z prawem zawartej umowy najmu, (jej warunków, wysokości ustalonego czynszu, prawidłowej reprezentacji stron umowy najmu, a także legalności dokonanego wypowiedzenia umowy najmu lub jej zmiany) stanowią problematykę cywilną wykraczającą poza kognicje organów administracji. Organ administracyjny rozpoznając sprawę w zakresie uprawnień strony do dodatku mieszkaniowego jest zatem zobligowany ustalić istnienie tytułu prawnego do lokalu w rozumieniu art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych lub brak tego tytułu. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania strony umowy najmu w zakresie jej uprawnień do kontroli skuteczności zmiany, wygaśnięcia, czy też rozwiązania tej umowy, a postępowanie takie toczyć się powinno na drodze cywilnej. Jedynie strona posiada takie uprawnienia i w przypadku zakwestionowania przez nią słuszności pozbawienia jej tytułu do lokalu mieszkalnego postępowanie w sprawie o dodatek mieszkaniowy mogłoby zostać zawieszone przed organami administracji, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że wywody W .P. zawarte w odwołaniu, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem m.in. art. 674 kodeksu cywilnego nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonych aktach sprawy. Na dzień wydawania zaskarżonej decyzji organ administracji uprawniony był do stwierdzenia braku tytułu prawnego W. P. do zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego. W konsekwencji tego, zasadną była odmowa przyznania stronie dodatku mieszkaniowego. Kolegium zwrócilo uwagę, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to bez względu na szczególnie trudną indywidualną sytuację osób starających się o dodatek. Ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący W. P. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Podnosił, że decyzja narusza przepis art. 674 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując przedmiotową skargę, Sąd nie stwierdził, aby wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem prawa, o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła odnieść skutku. Obowiązująca ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. z 2013 r., poz. 966) w art. 2, art. 5 do 7 reguluje zasady przyznawania i wypłacania dodatków mieszkaniowych osobie spełniającej łącznie dwa kryteria - powierzchniowe i dochodowe. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Zgodnie z art. 2, art. 3 i art. 5 tej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, które spełniają łącznie następujące warunki: 1. mają jeden z tytułów do zajmowania lokalu wymienionych w ust.1 art.2, 2. średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 175% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, 3. powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza powierzchni normatywnej z art. 5 ust. 1 i ust. 2 o więcej niż 30% lub 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Przestrzeganie wyżej wymienionych kryteriów jest obligatoryjne, a niespełnienie chociażby jednego z nich nie pozwala organowi na przyznanie dodatku mieszkaniowego. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżący zajmuje lokal położony w C. ul. [...] bez tytułu prawnego. Wynika to zarówno z załączonych do akt pism, w tym np. pisma Zakładu Komunalnego [...] w C. z dnia 02 stycznia 2013 r., gdzie wprost wskazano, że skarżący zajmuje lokal bez tytułu prawnego. Również z pisma Naczelnika Wydziału Inwestycji i Zasobów Komunalnych Urzędu Miejskiego w C. z dnia 14 stycznia 2013 r. wynika, że skarżący zajmuje lokal bez tytułu prawnego. Godzi wskazać, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób starających się o dodatek. Prawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, w szczególności zaś, by to od decyzji tego organu zależało w sposób bezpośredni przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz jego rozmiar, względnie by organ miał jakąkolwiek możliwość odstąpienia od zasad przyznawania dodatku mieszkaniowego i przyznania go mimo niespełnienia przesłanek przewidzianych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Stąd też skoro skarżący nie spełnia podstawowego warunku do otrzymania dodatku mieszkaniowego jakim jest posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego i nie należy do osób oczekujących na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny, to oczywistym jest, iż w tym stanie rzeczy odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego jest prawnie uzasadniona. Bez znaczenia pozostaje tu fakt, że skarżący zamieszkuje nadal w tym lokalu, skoro nie legitymuje się jakimkolwiek dokumentem potwierdzającym posiadanie aktualnego tytułu prawnego do lokalu. Nie jest również trafne powoływanie się przez skarżącego na naruszenie przez organy zapisu art. 674 Kodeksu cywilnego, albowiem w postępowaniu administracyjnym organy administracji nie stosują przepisów tej ustawy. Ustalenia organów administracji dokonywane w kierunku uzyskania odpowiedzi, na pytanie, czy podmiot występujący o dodatek mieszkaniowy posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu nie mogą jednak wykraczać poza ramy postępowania administracyjnego. Rozważania dotyczące zgodności z prawem zawartej umowy najmu, stanowią problematykę cywilną, wykraczającą poza kognicje organów administracji. Organ administracyjny rozpoznając sprawę w zakresie uprawnień strony do dodatku mieszkaniowego jest zatem zobligowany ustalić istnienie tytułu prawnego do lokalu w rozumieniu art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych lub brak tego tytułu. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania strony umowy najmu w zakresie jej uprawnień do kontroli skuteczności zmiany, wygaśnięcia, czy też rozwiązania tej umowy, a postępowanie takie toczyć się powinno na drodze cywilnej. Jedynie strona posiada takie uprawnienia i w przypadku zakwestionowania przez nią słuszności pozbawienia jej tytułu do lokalu mieszkalnego postępowanie w sprawie o dodatek mieszkaniowy mogłoby zostać zawieszone przed organami administracji, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Na marginesie można wskazać skarżącemu w kwestii zapisu art. 674 Kodeksu cywilnego, iż w zwykłych okolicznościach najem wygasa z upływem terminu wypowiedzenia albo najem nawiązany na czas oznaczony wygasa z upływem terminu, na jaki została zawarta umowa. Przepis art. 674 ustanawia regułę interpretacyjną, zgodnie z którą w pewnych okolicznościach poczytuje się, że najem trwa nadal, gdyż nastąpiło jego tzw. milczące przedłużenie. Regułę tę stosuje się w razie zaistnienia wątpliwości, a okoliczności te to dalsze używanie przedmiotu najmu przez dotychczasowego najemcę oraz zgoda wynajmującego na taki stan. W przedmiotowej sprawie – jak to wynika z dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych sprawy – brak jest zgody wynajmującego na taki stan, na co wskazuje już choćby fakt obciążenia skarżącego odszkodowaniem za zajmowanie lokalu (w miejsce czynszu). Przeto należy stwierdzić, iż decyzje organów procedujących w sprawie - pomimo subiektywnych odczuć skarżącego - są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami regulującymi tryb i zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych. Co do wniosku skarżącego o zwrócenie się przez Sąd z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, wskazać należy, że skarżący nie wskazał jakiegokolwiek przepisu obowiązującego prawa, którego zgodność z (również niewskazanym) przepisem Konstytucji RP miałaby być przedmiotem zapytania. Ponieważ w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie stwierdzono, ani naruszeń przepisów prawa materialnego, ani też naruszeń przepisów procesowych, przeto na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.