IV SA/Gl 635/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę. Rada Miasta K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest miasto K. wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 5c pkt 3 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) ustaliła odpłatność rodziców (prawnych opiekunów) za godzinę świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego obejmującą koszty dodatkowych zajęć opiekuńczo-wychowawczych i dydaktycznych prowadzonych przez przedszkole. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest miasto K., jako niezgodnej z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten stwierdził, że w jego ocenie sposób ustalenia opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu przyjęty w uchwale Rady Miasta K. sprzeczny jest z obowiązującym porządkiem prawnym. Stosownie do postanowień art. 6 ustawy o systemie oświaty publiczne przedszkola i publiczna forma wychowania przedszkolnego charakteryzują się tym, że zapewniają bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie odpowiednio: co najmniej podstawy programowej – w przypadku przedszkola albo podstawy programowej lub wybranej części tej podstawy. Nadto organ ten uznał, że ustawa o systemie oświaty pozwala przyjąć, że nie jest wykluczone odpłatne udzielanie świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Gdy chodzi o charakter prawny opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli, to organ nadzoru uznał, że brak jest podstaw do przypisywania im cech daniny publicznej. Opłaty te należy traktować jako ceny za usługi – wynagrodzenie za określone świadczenia, które powinny być ustalane w oparciu o kalkulację ekonomiczną kosztów ponoszonych przez przedszkole w związku z ich udzielaniem. W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru zauważył, że rada gminy nie może ustalać opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, to w uchwale winno się wskazać, że opłaty dotyczą świadczeń wykraczających poza podstawę programowa oraz określić szczegółowo, za jakiego rodzaju świadczenia ta opłata jest pobierana. Konieczność wyraźnego określenia, co proponowane jest w zamian za wnoszoną opłatę, wyklucza żądanie opłaty o charakterze stałym i ryczałtowym. Opłata ponoszona w konkretnym przypadku, wyliczona na podstawie uchwały ma zależeć od rozmiaru i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne na rzecz konkretnego dziecka. Zdaniem organu, w kwestionowanej uchwale przyjęto opłatę ryczałtową za każdą godzinę świadczeń wykraczających poza podstawę programową, a tym samym nie jest jasne z czego wynika przyjęta wysokość opłaty określonej przez Radę Miasta i czy jest ona w jakiś sposób powiązania z kosztami ponoszonymi przez przedszkole. Nadto organ nadzoru zauważył, że wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez gminne przedszkola powinna być ustalana z uwzględnieniem zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP, tymczasem w § 2 uchwały wprowadzono szeroki wachlarz zwolnień (i obniżek) od opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową. Przyjęta w uchwale regulacja nie jest podyktowana chęcią prowadzenia przez gminę polityki prorodzinnej, ponieważ prawo do zniżki nie jest uzależnione od liczby dzieci w rodzinie, a jedynie od liczby dzieci uczęszczających do danego przedszkola. W następstwie przeprowadzonych rozważań organ nadzoru uznał, że w przedmiotowej uchwale przekroczenie delegacji ustawowej nastąpiło w § 1 ust. 4 i ust. 5 w zakresie regulowania terminu zawarcia umowy, w § 1 ust. 6 – 8 regulujących formę zmiany i wypowiadania umowy; w § 3 regulującym źródło pokrywania kosztów zwolnień i ulg przyznanych opłat oraz w § 4 regulującym zapisy dzieci do przedszkoli pełniących dyżur letni i zawieranie umów z rodzicami. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] wniosła gmina K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. W skardze tej zarzucono powyższemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa polegające na uchybieniu 30 dniowemu terminowi do orzeczenia o nieważności uchwały; art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na pozbawieniu organów gminy udziału we wszczętym postępowaniu nadzorczym poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień; art. 19 ust. 5 w związku z art. 6 ustawy o systemie oświaty polegające na uznaniu, że rada gminy nie może ustalić opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli w postaci opłaty o charakterze stałym (zryczałtowanym) i jednakowej dla każdego przedszkola, a także art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na uznaniu, że w okolicznościach prawnych sprawy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W motywach skargi zauważono, że przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru to jest Wojewodzie [...] w dniu [...] r., a rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w dniu [...] r. Zatem przekroczony został termin do jego wydania. Po przekroczeniu terminu przewidzianego dla podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru może wzruszyć podjętą uchwałę jedynie w trybie przewidzianym art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto skarżąca gmina podniosła, że skoro organ nadzoru w [...] r. wszczął postępowanie nadzorcze, a w dniu [...] r. wydał takie rozstrzygnięcie, to tym samym dopuścił się naruszenia postanowień art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, co również powinno skutkować uwzględnieniem wniesionej skargi. W dalszej części skargi Gmina K. odniosła się do postanowień art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Skarżąca podniosła, że wbrew temu, co twierdzi organ nadzoru sformułowana delegacja we wskazanym przepisie pozwala radzie gminy na swobodę w kształtowaniu charakteru opłaty, która ma obowiązywać na terenie konkretnej gminy. Tym samym opłata ta może mieć charakter ogólnej (zryczałtowanej) stosowanej w odniesieniu do ogółu prowadzonych przedszkoli, jak i konkretnej (zindywidualizowanej) dla każdego przedszkola publicznego prowadzonego przez gminę. Zdaniem skarżącej Gminy w przypadku takiego miasta jak K. prowadzącego ponad [...] przedszkoli publicznych nie jest możliwe ustalenie opłaty o charakterze zindywidualizowanym, albowiem rodzaje świadczeń ponad podstawę programową są wynikiem ustaleń dyrektora i rady przedszkola z uwzględnieniem profesjonalnych możliwości zatrudnionych w nim nauczycieli realizujących zajęcia opiekuńczo-wychowawcze z dziećmi przebywającymi w przedszkolu w czasie dłuższym niż 5 godzin, nie zaś z uchwały rady gminy. Z tego też powodu prawidłowym rozwiązaniem jest treść § 1 ust. 3 przedmiotowej uchwały, że szczegółowy zakres odpłatnych świadczeń realizowanych przez przedszkole określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy przedszkolem a rodzicem dziecka. W dalszej części skargi zakwestionowano przyjęte w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko o braku ekwiwalentności opłaty ryczałtowej za pobyt dziecka w przedszkolu. Zdaniem skarżącej gminy rozwiązanie takie nie stoi w opozycji do delegacji zamieszczonej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Analiza postanowień ustawy oraz aktów wykonawczych doprowadziła gminę do stanowiska, że wszystkie zajęcia, które odbywają się w czasie pobytu dziecka w przedszkolu dłużej niż 5 godzin, są obowiązkowymi zajęciami ponad bezpłatną podstawę programową – o charakterze opiekuńczo-wychowawczym i dydaktycznym – jednakże wynikającymi z tej samej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, realizowane są przez tego samego nauczyciela zatrudnionego w przedszkolu, zgodnie z posiadanymi przez niego kompetencjami i kwalifikacjami. Nie są to zajęcia dodatkowe organizowane na wniosek rodziców i przez nich bezpośrednio finansowane. Z tego też powodu zajęcia powyżej piątej godziny powinny być objęte przedmiotową opłatą, która może być ustalona w sposób zryczałtowany, a jej wysokość uzależniona winna być od zakresu i rodzaju świadczeń i ustalana w drodze kalkulacji ekonomicznej. Skarżąca gmina nie podziela stanowiska organu nadzoru w zakresie naruszenia postanowień art. 32 Konstytucji, gdyż jej zdaniem przyjęte w uchwale rozwiązania uwzględniają politykę prorodzinną, a w szczególności prowadzoną w stosunku do rodzin wielodzietnych. Za trafny gmina K. uznała zarzut dotyczący przekroczenia granic delegacji ustawowej wskazany w rozstrzygnięciu nadzorczym, jednakże wyeliminowanie tych przepisów nie czyni niekompletności aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w rozstrzygnięciu. W odpowiedzi tej organ ten odniósł się do głównych zarzutów sformułowanych w skardze i nie podzielił ich. Zdaniem Wojewody [...] przedmiotowa skarga wpłynęła do niego w dniu [...] r., zatem termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego upływał w dniu [...] r. Organ nadzoru nie podzielił sformułowanego zarzutu dotyczącego przekroczenia postanowień art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem tego organu w przedmiotowej sprawie ewentualne wyjaśnienia złożone przez gminę pozostałyby bez wpływu na stanowisko organu nadzoru. Także nie został uwzględniony zarzut niemożliwości ustalenia zindywidualizowanej opłaty z uwagi na liczbę publicznych przedszkoli prowadzonych w mieście, ponieważ w innym przypadku dotyczącym wynagrodzeń pracowników samorządowych zostało to uczynione. Także nie podzielono stanowiska skarżącej gminy dotyczącego ekwiwalentności opłaty za przedszkole. Jedynie w zakresie interpretacji § 2 uchwały organ nadzoru przyznał, że może jego stanowisko było zbyt restrykcyjne, jednakże nie miało wpływu na ogólną ocenę przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie odnieść się do kluczowego zarzutu sformułowanego w skardze, a dotyczącego tego, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] wydane zostało z uchybieniem 30 dniowego terminu. Podzielenie stanowiska skarżącej gminy skutkowałoby niezbędnością uwzględnienia wniesionej skargi, niezależnie od merytorycznej treści zarzutów sformułowanych w stanowisku organu nadzoru. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa uchwała podjęta została w dniu [...] r., a w dniu [...] r. została doręczona Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K., natomiast do Wojewody [...] wpłynęła w dniu [...] r., a wynika to z prezentaty znajdującej się na druku tej uchwały. Stosownie natomiast do postanowień art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym organ o nieważności orzeka w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 tej ustawy, a w myśl wskazanego przepisu wójt (prezydent miasta) obowiązany jest przedłożyć uchwały rady gminy w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Wziąwszy pod uwagę postanowienia przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym należy stwierdzić, że Prezydent Miasta K. przekazał przedmiotową uchwalę w terminie wskazanym w art. 90 ust. 1 do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., która to następnie przekazała tę uchwałę do Wojewody [...] i do tego organu nadzoru dotarła ona w dniu [...] r., zatem stosownie do postanowień art. 91 ust. 1 wskazany termin, w którym organ ten uprawniony był wydać rozstrzygnięcie nadzorcze upłynął w dniu [...] r. a przedmiotowe rozstrzygnięcie podjęte zostało w dniu [...] r., co oznacza, że w terminie do jego wydania. W świetle przeprowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić że podniesiony przez skarżącą gminę zarzut nie znalazł potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Kolejnym zarzutem sformułowanym przez skarżącą gminę względem wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] było jej zdaniem naruszenie postanowień art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak zasadnie podniósł to organ nadzoru w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że uchybienie w tym zakresie może stanowić podstawę uwzględnienia skargi jedynie w tych przypadkach, kiedy uniemożliwienie gminie wypowiedzenia się w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego mogłoby wpłynąć na wynik sprawy. Wojewoda [...] jednoznacznie zaznaczył, że zajęcie stanowiska przez gminę w sprawie tej nie wpłynęłoby na zmianę oceny prawnej kontrolowanej uchwały. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie okoliczność ta musi zejść na drugi plan, ponieważ związana jest ona z oceną wystawioną przez organ nadzoru już po zakończeniu postępowania nadzorczego, natomiast Sąd pragnie zwrócić uwagę na fakt, że w sprawie tej przedmiotem analizy był akt normatywny – uchwała Rady Miasta K. będąca aktem prawa miejscowego. W tym przypadku analizie poddawany jest sam akt prawny, co oznacza, że elementy o charakterze procesowym dotyczące wskazania jego interpretacji oraz motywów, które legły u podstaw jego podjęcia nie odgrywają tak kluczowej roli, jak w przypadku uchwał zaliczanych do aktów kierownictwa wewnętrznego. W świetle poczynionych ustaleń przyjdzie podzielić stanowisko organu nadzoru, że w przedmiotowej sprawie organ ten nie dopuścił się naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Gmina K. zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] naruszenie postanowień art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie błędnej interpretacji tego przepisu. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę skarżącej gminie, że tutejszy Sąd w licznych wyrokach podejmowanych w tego typu sprawach przyjął jednolitą wykładnię mających zastosowanie przepisów. Zdaniem tutejszego Sądu w przypadku ustalania odpłatności za świadczone usługi przez przedszkola publiczne wykraczające poza podstawę programową nie jest możliwe przyjęcie opłaty stałej lub ryczałtowej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę skarżącej gminie na wadliwe przyjęcie, że podstawa programowa obejmuje wszystkie zajęcia, które trwają do pięciu godzin dziennie, natomiast wszystko to co wykracza poza tę liczbę godzin uznawane jest za realizację świadczeń wykraczających poza podstawę programową i wymagającą ustalenia odpłatności. Inaczej mówiąc przedszkole publiczne przez 5 godzin świadczy usługi bezpłatnie w ramach podstawy programowej, natomiast wszystko ponad ten czas wymaga objęcia odpłatnością. Stosownie do postanowień § 10 ust. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, jak również zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników, ustalone przez organ prowadzący. Natomiast po myśli § 6 ust. 1 praca wychowawczo-dydaktyczna i opiekuńcza prowadzona jest na podstawie programu wychowania przedszkolnego, a na wniosek rodziców (prawnych opiekunów) w przedszkolu mogą być prowadzone zajęcia dodatkowe. Z brzmienia przywołanego unormowania prawnego nie wynika, że podstawa programowa realizowana jest przez 5 godzin. Z przepisu tego wynika jedynie tylko tyle, że podstawa programowa nie może być realizowana, krócej niż przez 5 godzin, zatem może być ona realizowana w dłuższym okresie czasu. Oznacza to, że w przypadku podstawy programowej nie należy opierać się na czynniku czasu, lecz należy brać pod uwagę element przedmiotowy związany z realizacją wskazanego programu, jednocześnie prawodawca wyraźnie wskazuje na pole, w ramach którego mogą być realizowane zajęcia dodatkowe. W świetle powyższego argumentacja organu nadzoru zamieszczona w rozstrzygnięciu nadzorczym posiada umocowanie prawne i jest zgodna z przyjętą linią orzeczniczą w tym zakresie. W konkluzji przyjdzie stwierdzić, że organ nadzoru nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, a skarżąca gmina nie wykazała, że jej stanowisko zasługuje na uwzględnienie. Zakwestionowany przez gminę K. zarzut organu nadzoru, a dotyczący naruszenia mocą przedmiotowej uchwały postanowień art. 32 Konstytucji RP w odpowiedzi na skargę został złagodzony, a organ nadzoru wycofał się z zajmowanego stanowiska. Okoliczność ta nie wpływa jednakże na prawidłowość całej uchwały, ponieważ główne jej punkty zostały uchylone, a tym samym nie może ona funkcjonować w obrocie prawnym. Na podkreślenie zasługuje fakt, że skarżąca gmina dostrzegła wadliwość własnej uchwały w zakresie wykroczenia poza granice delegacji ustawowej, co znalazło odzwierciedlenie w treści skargi, jednakże nie można uwzględnić końcowego wniosku sformułowanego w tym zakresie, że eliminacja tych przepisów nie niweluje racjonalności bytu prawnego przedmiotowej uchwały. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. SJ/