IV SA/Gl 636/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 4, 5, 10, 18, 27 ust. 3, 48 oraz art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 195, dalej: ustawa) odmówił K. S. – S. (dalej: wnioskodawca, strona, uczestnik postępowania) przyznania świadczenia wychowawczego na J. S. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 lipca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...] decyzji Ośrodka nr [...] z dnia [...]r. w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko J. S. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 lipca 2016 r. ponownie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy K. S. pozostawał pod opieką ojca – A. S. i wspólnie z nim zamieszkiwał we wskazanym okresie. Strona, w złożonym w dniu 7 grudnia 2016 r. oświadczeniu wyjaśniła, że A. S. sprawuje opiekę nad K. S. niezmiennie od 2009 r. Matka K. zmarła w 2009 r. Organ ustalił, że w okresie od kwietnia do lipca 2016 r. w skład rodziny K. S. -S. wchodzili: strona, A. S., córka A. S., którą wspólnie wychowują oraz syn strony J. S. W okresie tym do składu rodziny nie wchodził K. S., syn A. S., gdyż nie spełnia on definicji "dziecka" w myśl obowiązujących przepisów. Organ stwierdził, że K. S. nie spełniał definicji "dziecka" do dnia 20 sierpnia 2016 r., czyli do zawarcia przez stronę związku małżeńskiego z A. S. Od tego dnia, jako dziecko małżonka, wchodzi w skład rodziny. W związku z powyższym w okresie od kwietnia do lipca 2016 r. pierwszym dzieckiem w rodzinie był J. S., a drugim A. S.. Ponieważ strona nie wnioskowała o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie, odmówiono przyznania świadczenia wychowawczego na J. S., w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 lipca 2016 r. Strona wniosła odwołanie, w którym podała, że ze złożonego przez nią oświadczenia jasno wynika, iż K. S. od 2009 r. pozostaje pod wyłączną opieką ojca, albowiem jego matka zmarła, a w okresie objętym odwołaniem zamieszkiwał z rodziną, którą stanowili: ona, A. S., A. S. i J. S. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...]r. nr [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) - zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W motywach uzasadnienia Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazało, że decyzją nr [...] z dnia [...]r. organ pierwszej instancji przyznał stronie prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko A. S. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie. Kolegium decyzją nr [...] z dnia [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż tą decyzją organ przyznał świadczenie wychowawcze jedynie na dziecko A. S., nie orzekając co do dziecka J. S. W toku przeprowadzonego dodatkowego postępowania wyjaśniającego strona podtrzymała swój wniosek z dnia 2 kwietnia 2016 r. i wyjaśniła, że nie wnosi o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie, ponieważ dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę 800 zł. Nadto ustalono, że w dniu 20 sierpnia 2016 r. strona wyszła za mąż za A. S., co spowodowało zmianę składu rodziny. W dniu 1 września 2016 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...], którą odmówił K. S. –S. świadczenia wychowawczego na J. S. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 lipca 2016 r. oraz przyznał świadczenie wychowawcze na dziecko A. S. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. i na dziecko J. S. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Od tej decyzji K. S. –S. również wniosła odwołanie. Kolegium decyzją nr [...] z dnia [...]r. uchyliło tę decyzję organu pierwszej instancji, nakazując przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego zamieszkiwania K. S. i sprawowania nad nim opieki. Następnie organ odwoławczy zacytował art. 2 pkt 16 i pkt 5 ustawy i wywiódł, że w świetle ustawowego pojęcia "dziecka" syn konkubenta – K. S. nie może być wliczony do składu rodziny i traktowany jako pierwsze dziecko w rodzinie w okresie objętym decyzją organu, bowiem do dnia zawarcia związku małżeńskiego K. S. i A. S. żyli w konkubinacie. W sytuacji, gdy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego składa konkubina, to w składzie rodziny ujmuje sie: ją, jej dziecko, konkubenta i ich wspólne dziecko. Dopiero po zawarciu związku małżeńskiego, tj. od dnia 20 sierpnia 2016 r. dziecko K. S. wchodzi w skład rodziny jako syn małżonka A. S.. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że K. S. –S. nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na syna J. S. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 lipca 2016 r., gdyż w tym okresie był on pierwszym dzieckiem w rodzinie. Podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że sytuacja ta zmieniła się w związku z zawarciem przez stronę związku małżeńskiego. W związku z faktem, że strona nie ubiega się o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko lecz na drugie, organ pierwszej instancji odrębną decyzją, przyznał świadczenie na dziecko - J. S. od miesiąca sierpnia 2016 r. do końca okresu świadczeniowego. Tym samym organ kompleksowo rozpatrzył wniosek i przyznał świadczenie na cały okres świadczeniowy. Na marginesie Kolegium dodało, że z akt sprawy wynika, że strona potwierdza, iż sytuacja finansowa do miesiąca, w którym został zawarty związek małżeński, nie uprawnia jej do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej K. w K. (dalej Prokurator lub strona skarżąca) zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 pkt 5 i pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, polegające na błędnej wykładni ustawowego pojęcia "dziecko" oraz "rodzina’' i w konsekwencji tego błędne uznanie, że w sytuacji, gdy rodzice nie pozostający w związku małżeńskim posiadają własne dzieci i wspólne dziecko, syn partnera wnioskodawczyni nie może być wliczony do składu rodziny i traktowany jako pierwsze dziecko w rodzinie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. Uzasadniając zarzuty skargi strona skarżąca oświadczyła, że w świetle ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci rodzinę stanowią także rodzice żyjący w nieformalnym związku i ich dzieci z poprzednich związków, o ile rodzice ci wychowują wspólnie co najmniej jedno wspólne dziecko. W odniesieniu do rodzin nie związanych związkiem małżeńskim obowiązuje bowiem tzw. zasada wspólnego dziecka. Dalej strona skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z tą zasadą, jeżeli rodzice mają wspólne dziecko, to nawet jeżeli nie są małżeństwem, wszystkie dzieci zarówno pochodzące z poprzednich związków partnerów, jak i dziecko (dzieci) wspólne zalicza się do kręgu rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy państwa wychowywaniu dzieci. W takiej sytuacji do składu rodziny wlicza się wnioskodawcę ze wszystkimi dziećmi oraz partnerem będącym ojcem jednego dziecka wraz z ich dochodami i w ramach tak rozumianej rodziny należy ustalać prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci. Strona skarżąca dodała, że analogiczne rozwiązanie dotyczące składu rodziny w przypadku związków nieformalnych znajduje się w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W ocenie strony skarżącej do kręgu rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci powinno się prawidłowo zaliczyć: wnioskodawczynię, A. S. oraz wszystkie wychowywane przez nich dzieci. Z kręgu członków rodziny w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 lipca 2016 r. nie może być zatem wykluczony syn ówczesnego partnera – K. S. W konsekwencji powyższego za pierwsze dziecko w rozumieniu ustawy powinien być uznany właśnie K. S., w związku z czym świadczenie wychowawcze w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r. powinno być przyznane na dwójkę pozostałych dzieci J. S. i A. S., nie zaś jedynie na A. S. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej opisanych Sąd nie stwierdził jej niezgodności z prawem. Nie było więc podstaw do uwzględnienia skargi. Powyższe skutkowało oddaleniem skargi, w myśl art. 151 ustawy p.p.s.a. Zaskarżona została decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego na syna J. S. w okresie od 1 kwietnia do 31 lipca 2016 r., tj. w okresie kiedy wnioskodawczyni funkcjonowała w konkubinacie z A. S. i zamieszkiwała razem z synem z poprzedniego związku małżeńskiego – J. S. (rocznik 2006), konkubentem, jego synem z poprzedniego związku – K. S. (rocznik 2002) i wspólnym dzieckiem konkubentów A. S. (rocznik 2013). Ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego nie wnioskowano o przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko. Organy, mając na uwadze treść definicji legalnych określenia "rodzina" i określenia "dziecko" stwierdziły, że w okresie przed zawarciem małżeństwa pierwszym dzieckiem w rodzinie był J. S., co skutkowało odmową przyznania świadczenia na to dziecko. W skład rodziny nie został bowiem zaliczony K. S., jako nie zaliczony przez ustawodawcę do zbioru "dziecko" w rozumieniu definicji legalnej. Nie godzi się z tym Prokurator wywodząc, że syna konkubenta należy zaliczyć w skład rodziny, gdyż należy do niej zaliczyć zarówno wspólne dziecko, dziecko wnioskodawczyni, jak i dziecko jej partnera - ze względu na to, że wychowują wspólnie co najmniej jedno wspólne dziecko (tzw. zasada wspólnego dziecka). W konsekwencji pierwszym dzieckiem w rodzinie jest K. S., a ta kwalifikacja stanowi podstawę do przyznania świadczenia na J. S., jako drugie dziecko w rodzinie – również w okresie konkubinatu, a nie tylko po zawarciu związku małżeńskiego. W niniejszej sprawie nie ma sporu co do faktów, a jedynie co do oceny okoliczności relewantnych prawnie w świetle przepisów prawa materialnego znajdujących w sprawie zastosowanie. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy; nie dopatrzył się również zarzuconego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Prawem materialnym mającym w sprawie zastosowanie jest ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 5 ust. 1, 3 i 4 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka) w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (ust. 1). Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł (ust. 3). Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200,00 zł (ust. 4). Jak wyżej opisano spór koncentruje się wokół kwalifikacji syna konkubenta (K. S.) jako pierwszego dziecka w rodzinie, gdyż jedynie w przypadku takiej pozytywnej kwalifikacji świadczenie przysługuje na syna wnioskodawczyni (J. S.). Nie jest kwestionowane wspólne zamieszkiwanie wnioskodawczyni, jej konkubenta, K. S., J. S. i A. S. oraz fakt pozostawania ww. zstępnych na utrzymaniu ich rodziców – konkubentów. Dla rozstrzygnięcia sporu konieczne jest odwołanie się do definicji legalnych "rodziny" i "dziecka" zamieszczonych w ustawie. Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Natomiast w myśl art. 2 pkt 5 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o dziecku - oznacza to dziecko własne, dziecko małżonka, dziecko przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną. W świetle odczytanych systemowo wewnętrznie przytoczonych definicji legalnych dzieckiem jest dziecko własne, dziecko małżonka, dziecko przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną. Nie jest dzieckiem w rozumieniu ustawy dziecko konkubenta. Z tego względu nie może być zaliczone do członków rodziny – tak jak w analizowanej sprawie - pomimo zamieszkiwania wspólnie z rodzicem i konkubiną, dzieckiem konkubiny i wspólnym dzieckiem konkubentów oraz pozostawaniem na utrzymaniu. Pojęcie dziecka w definicji rodziny musi być odkodowane w sposób wynikający z definicji legalnej zamieszczonej w art. 2 pkt 5 ustawy. Ustawodawca zdecydował bowiem że niezależnie od potocznego rozumienia określenia dziecko, w przypadku wykładni i stosowania przepisów ustawy istnieje obowiązek interpretowania tego pojęcia w sposób wynikający z definicji legalnej. Sąd stwierdza, że stosujący prawo mają co do zasady możliwość poszukiwania "znaczenia", "rozumienia" przepisów za pomocą różnych rodzajów wykładni. Jeżeli w wyniku ich zastosowania dochodzi się do różnych rozumień przepisu, obowiązkiem interpretatora jest dokonanie wyboru spośród tych znaczeń przepisów przy przyjęciu założenia racjonalności prawodawcy i założenia poszanowania przez tworzącego prawo dla systemu wartości uzewnętrznionego w zapisach Konstytucji. Ustawodawca z zasady nie ingeruje w proces stosowania prawa; w tym w sposób jego interpretowania. Inaczej rzecz wygląda w przypadku zamieszczenia w akcie prawnym definicji legalnej. W takiej sytuacji stosujący prawo nie ma swobody w poszukiwaniu rozumienia przepisu czy określeń w tym przepisie zawartych, lecz jest z mocy przepisu ustawowego zobowiązany do przyjęcia rozumienia przepisu (określeń w nim zamieszczonych) zgodnie z wolą ustawodawcy. Taka sytuacja występuje w analizowanej sprawie. Ustawodawca zdecydował, że w każdym przypadku, gdy w tekście ustawy pojawia się pojęcie "dziecko", to organy stosujące tę ustawę są zobowiązane przyjąć, że to określenie oznacza dokładnie to, co ustawodawca zapisał w definicji legalnej zamieszczonej w art. 2 pkt 5 ustawy. Nie mają żadnej swobody w tym zakresie, nie mogą rozszerzać czy zwężać zbioru desygnatów tego pojęcia. Każdy przypadek rozumienia pojęcia "dziecko" w sposób inny niż to zapisano w art. 2 pkt 5 ustawy byłby działaniem naruszającym prawo. Ponieważ dziecko konkubenta nie wchodzi w zakres pojęcia "dziecko" w rozumieniu definicji legalnej nie może być zaliczone do "rodziny" w rozumieniu definicji legalnej zamieszczonej w art. 2 pkt 16 ustawy. Konsekwencją nie zaliczenia przez ustawodawcę dzieci konkubentów do zbioru "rodzina" jest konieczność pominięcia takiego dziecka w procedurze kwalifikacji pod kątem pierwszego dziecka w rodzinie. W okolicznościach badanej sprawy oznacza to konieczność przyjęcia, że syn wnioskodawczyni J. S.jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, co skutkuje brakiem możliwości przyznania żądanego świadczenia, w sytuacji bezspornego przekroczenia kryterium dochodowego. Sąd stwierdza, że wbrew wywodom skargi ustawodawca nie wprowadził zasady, że do zbioru "rodzina" w rozumieniu ustawy należy zaliczyć wszystkie dzieci z poprzednich związków, o ile rodzice wychowują wspólnie co najmniej jedno wspólne dziecko. Taka reguła z przepisów ustawy nie wynika. Prawodawca wprowadził odmienną – wyżej opisaną - regulację i to ściśle wiążącą. Organy nie dysponują w tym zakresie żadną swobodą i są zobowiązane stosować przepisy ustawowe przyjmując rozumienie pojęć definiowanych na użytek ustawy w sposób literalnie wynikający z definicji legalnych. Ponieważ w tej sprawie tak właśnie postąpiły, nie sposób im zarzucić działania niezgodnego z prawem. Jak już wyżej wyjaśniono rolą Sądu jest kontrola decyzji wyłącznie w oparciu o kryterium legalności. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.