IV SA/Gl 638/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie spraw uczniów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Wojewoda [...] pismem procesowym z dnia [...] r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Rady Miejskiej w B. o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych w B. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie art. 90f ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm./, jednakże nie uwzględnia wszystkich przewidzianych tym przepisem elementów. W szczególności w uchwale tej brak jest przepisów określających formy, w jakich udzielane będzie stypendium szkolne oraz sposób udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego. W uchwale tej w § [...] ust. [...] określono jedynie, że stypendium szkolne realizowane będzie w formie pieniężnej. Wskazany brak zdaniem organu skarżącego przesądza o wadliwości całego aktu, który pozbawiony został elementów obligatoryjnych i nie realizuje upoważnienia ustawowego. Obok naruszenia skutkującego nieważnością przedmiotowej uchwały w całości, organ nadzoru dostrzega uchybienia skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności niektórych postanowień regulaminu. Z treści § [...] ust. [...] oraz § [...] ust. [...] przedmiotowej uchwały jednoznacznie wynika, że pomoc materialna o charakterze socjalnym przyznawana jest wyłącznie na wniosek, którego formę określa zarządzenie Prezydenta Miasta B.. Przepisy te zdaniem organu nadzoru sprzeczne są z treścią art. 90n ust. 3, który przewiduje także możliwość przyznawania pomocy z urzędu. Ponadto zdaniem strony skarżącej niedopuszczalne jest uzależnienie przyznania świadczenia od złożenia wniosku w formie ustalonej przez Prezydenta, ponieważ może to oznaczać, że jedynie wnioski złożone w takiej formie będą rozpatrywane. Z kolei zdaniem wskazanego organu przepis § [...] załącznika do uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Stosownie do postanowień wskazanego przepisu Prezydent Miasta powołuje Miejską Komisję Stypendialną określając jej regulamin. Unormowanie takie zdaniem strony skarżącej nakłada na organ wykonawczy gminy nowe zadanie nie mające umocowania w ustawie o systemie oświaty jak również w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto podniesiono, że obowiązujące przepisy nie upoważniają rady gminy do powoływania takiej komisji. Sprzeczne z prawem są zdaniem organu nadzoru regulacje § [...] wymienionego regulaminu w zakresie nałożenia dodatkowych obowiązków zarówno na szkoły jak i na Zespół Oświatowy Szkół i Przedszkoli Miejskich w zakresie prowadzenia obsługi finansowej stypendiów i zasiłków szkolnych dla uczniów uczęszczających do szkół, których organem prowadzącym jest miasto B, ponieważ wszelkie czynności związane z przyznawaniem świadczeń z pomocy materialnej o charakterze socjalnym, zostały zastrzeżone do wyłącznej kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta, który realizuje je przy pomocy urzędu gminy /miasta/. W konsekwencji organ nadzoru doszedł do przekonania, że przedmiotowa uchwała wraz z załącznikiem do niej podjęta została z naruszeniem postanowień art. 7 Konstytucji RP, ponieważ organy władzy publicznej mogą działać jedynie w takim zakresie w jakim upoważniają go przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w B. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów zauważył, że bezpodstawny jest zarzut o braku w regulaminie przepisów określających formę udzielenia stypendium szkolnego, ponieważ jako formę udzielenia stypendium szkolnego podano formę pieniężną oraz przewidziano możliwość przyznania tego stypendium w formie rzeczowej. Za nieuzasadniony uznany został zarzut dotyczący braku w Regulaminie przepisów określających sposób udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego. Także inne zarzuty organu nadzoru nie zostały uznane za znajdujące umocowanie, ponieważ Miejska Komisja Stypendialna ma za zadanie jedynie zebranie i przygotowanie dokumentacji umożliwiającej Prezydentowi podjęcie decyzji, a zatem jej działalność winna pomagać i ułatwiać Prezydentowi wykonanie uchwały, a nadto z art. [...] ust. [...] Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w B. wynika możliwość powoływania przez Prezydenta takich komisji. Zaznaczono, że przygotowane wzory wniosku nie powodują ograniczenia osób ubiegających się o ich przyznanie i nie zabraniają Prezydentowi przyznania świadczeń z urzędu. Z kolei powierzenie obsługi finansowej stypendiów i zasiłków szkolnych szkołom przy współpracy z Zakładem Obsługi Szkół i Przedszkoli Miejskich podyktowane było jedynie względami praktycznymi i posiada swoje umocowanie w postanowieniach art. [...] ust. [...] Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w B.. W końcowej części odpowiedzi na skargę zaznaczono, że projekt uchwały był konsultowany z urzędnikami organu nadzoru a przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Pismem z dnia [...] r. Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w B. poinformował Sąd, że Rada Miejska w B. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych w B., uchyliła zaskarżoną uchwałę, z tego też powodu, jego zdaniem postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie winno zostać umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pismem z dnia [...] r. sygn. akt IV SA/Gl 838/05 wezwał Prezydenta Miasta B. o zajęcie stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na wskazane wezwanie Prezydent Miasta B. podzielił stanowisko dotychczas prezentowane przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w B. oraz jego zastępcy w pismach kierowanych do tutejszego Sądu. Z kolei Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. podtrzymał wniesioną skargę i zaznaczył, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego przez rok czasu obowiązywała i dalsze prowadzenie postępowania jest uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/. Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Stosownie bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przed przystąpieniem do omawiania aspektów merytorycznych wniesionej skargi należy wpierw odnieść się do wniosku zgłoszonego przez Prezydenta Miasta B. o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowe. Stosownie do postanowień art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny umarza postępowanie które stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem wnioskodawcy bezprzedmiotowość postępowania wynika z tego, że kwestionowana uchwala została juz uchylona i zastąpiona nowa uchwałą, z kolei skarżący Wojewoda podtrzymuje wniesioną skargę i podnosi, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego obowiązywała i wywołała określone skutki prawne, gdyż stanowiła podstawę do podejmowanych rozstrzygnięć, zatem nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. W świetle przedstawionej argumentacji stron postępowania, podzielić należy stanowisko Wojewody [...]. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowego spotkamy się wówczas, gdy dalsze prowadzenie postępowania sądowego nie jest celowe. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 96/92 OSP z 1993 r. z. 7 poz. 149/ stwierdza się że sąd administracyjny nie może orzec o nieważności bądź niezgodności z prawem uchwały organu, stanowiącej akt normatywny, jeżeli uchwała ta została przez uprawniony organ uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku. W razie utraty mocy prawnej uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego przed wydaniem wyroku sąd umarza postępowanie. Stanowisko takie sąd zajął w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym, natomiast aktualnie stan prawny uległ zmianie, ponieważ art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uległ zmianie i aktualnie posiada on następujące brzmienie – nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem roczny termin w odniesieniu do niej nie ma zastosowania, a ta kategoria uchwał organu stanowiącego i kontrolnego gminy podlega odmiennemu traktowaniu. Ponadto z treści art. 94 ust. 2 powoływanej ustawy można wywieść, że wadliwa uchwała, której nieważność stwierdzi sąd, traci moc z dniem wydanego przez niego orzeczenia i z chwilą jego uprawomocnienia otwiera się możliwość uruchomiania trybu postępowań, mocą których odmówiono przyznania uprawnienia regulowanego uchwałą, której sąd stwierdził nieważność. Zatem wniosek gminy o umorzenie postępowania nie może zostać uwzględniony. Skoro wniesiona skarga wymaga merytorycznego rozpatrzenia należy przywołać obowiązujące przepisy prawa, które mają w tym zakresie zastosowanie. Stosownie do postanowień art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm./ rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1. sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2. formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3. tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4. tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Podstawowym zarzutem kierowanym pod adresem przedmiotowej uchwały jest to, że brak jest w niej przepisów określających formę, w jakiej udzielane będą stypendia szkolne /art. 90f pkt 2/ oraz regulacji odnoszących się do sposobu udzielania stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego /art. 90f pkt 3 i 4/. Wskazany brak przesądza, zdaniem skarżącego Wojewody, o wadliwości całego aktu, który pozbawiony elementów obligatoryjnych nie realizuje w pełni upoważnienia ustawowego. Podniesiony zarzut zdaniem Sądu nie może zostać uwzględniony. Analiza przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały pozwala zgodzić się ze stanowiskiem gminy, że zostały w niej określone formy przyznawania stypendium szkolnego jak również regulacje dotyczące sposobu udzielania stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego. Skoro w zaskarżonej uchwale znajdują się wskazane unormowania, to tym samym podniesiony zarzut nie może zostać uwzględniony. Odrębnym zagadnieniem jest inna kwestia, a mianowicie na ile regulacje te są pełne i wyczerpujące materię jak również czy od strony merytorycznej są poprawne. We wskazanym zakresie zaskarżona uchwała zawiera uchybienia, które znajdą odzwierciedlenie przy analizie poszczególnych przepisów ustawy. Wśród zarzutów o charakterze szczegółowym Wojewoda [...] wskazał, że z treści postanowień § [...] ust. [...] oraz § [...] ust. [...] przedmiotowego regulaminu wynika jednoznacznie, że pomoc o charakterze socjalnym, przyznawana jest wyłącznie na wniosek, którego formę określi zarządzenie Prezydenta Miasta B. i uregulowanie to sprzeczne jest z przepisem art. 90n ust. 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym świadczenia takie mogą być przyznawane również z urzędu, jak również niedopuszczalne jest uzależnienie przyznania świadczenia od złożenia wniosku w formie ustalonej przez Prezydenta. Wojewoda [...] zasadnie zarzucił naruszenie wskazanych przepisów, jednakże należy podnieść inne argumenty, które uzasadniają uwzględnienie tego zarzutu. W pierwszej kolejności przyjdzie przypomnieć, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem przepisem prawa powszechnie obowiązującego, przy pomocy którego gmina może nakładać na członków wspólnoty obowiązki jak również przyznawać prawa. Dla wydania tego typu aktu wymagana jest szczególna delegacja ustawowa określająca zakres regulacji. W przypadku rozpatrywanej sprawy przepisem zawierającym delegację ustawową dla wydania przez organ stanowiący i kontrolny gminy uchwały jest art. 90f ustawy o systemie oświaty. W przepisie tym wskazuje się, że rada gminy określi tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego, a zatem przepis ten zezwalałby na zamieszczenie w stosownej uchwale regulacji określających sposób uruchamiania stosownego postępowania zmierzającego do przyznania świadczenia. Jednakże ustawa w tym zakresie zawiera odpowiednie regulacje, ponieważ w art. 90m powoływanej ustawy stanowi, że świadczenia te przyznawane są przez wójta, burmistrza lub prezydenta, a w art. 90n cytowanej ustawy uregulowano formę przyznawania świadczeń pomocy materialnej jak również kto może uruchomić takie postępowanie oraz jakie wymogi winien spełniać wniosek. Zatem przywołany przepis wyłączył już tę problematykę z regulacji objętej delegacją ustawową, ponieważ rada gminy może regulować jedynie te kwestie, które nie zostały unormowane w ustawie, a zamieszczenie tego typu regulacji w akcie wykonawczym do ustawy stanowi jego wadliwość uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Dodatkowo należy zauważyć, że upoważnienie Prezydenta Miasta do wydania zarządzenia określającego sposób składania wniosków o przyznanie pomocy materialnej stanowi formę subdelegacji, a takiej możliwości ustawa o systemie oświaty nie przewiduje. Jak również mocą wskazanego zarządzenia Prezydent Miasta B., mającego charakter aktu wewnętrznego regulowałby sytuację prawną osób ubiegających się o przyznanie wspomnianej pomocy i oddziaływałby na ich prawa. Taka regulacja pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z treścią art. 90f pkt 3 i 4 w związku z treścią art. 90n ustawy o systemie oświaty. Argumentacja zamieszczona w skardze odnośnie wadliwości wskazanych regulacji nie może być uwzględniona, ponieważ nie wskazuje ona na naruszenie konkretnych przepisów a jedynie akcentuje ich nieprawidłowość. Podzielić należy stanowisko Wojewody [...] odnośnie nieprawidłowości związanych z treścią § [...] regulaminu i zamieszczonych w nim regulacji dotyczących powołania przez Prezydenta Miasta Miejskiej Komisji Stypendialnej. Otóż wskazana w art. 90f ustawy o systemie oświaty delegacja ustawowa nie zawiera upoważnienia do powoływania tego typu podmiotów, a powoływanie się w odpowiedzi na skargę przez gminę na unormowania w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Miejskiego nie może być uwzględnione. Uchwała rady miejskiej będąca aktem prawa miejscowego musi mieć umocowanie w przepisach delegacji ustawowej i każde wyjście poza granice tej delegacji stanowi naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej uchwały. Skoro cytowany art. 90f ustawy o systemie oświaty nie przewiduje istnienia tego typu podmiotów to rada miasta nie ma uprawnień do ich powoływania. W tym zakresie obojętne jest to, jakimi zagadnieniami taki podmiot się zajmuje, czy tylko przygotowaniem projektu przyszłego rozstrzygnięcia czy jeszcze innymi zadaniami. Zamieszczenie tego typu regulacji w tej uchwale skutkuje tym, że rada miejska dokonuje zmian w innych aktach obowiązujących w danej gminie, przy czym podstawą takiej regulacji nie może stanowić zarządzenie prezydenta, które nie jest aktem prawa miejscowego lecz aktem o charakterze wewnętrznym. Nadto ze wskazanej regulacji nie wynika jaki jest charakter prawny tej Komisji, czy jest to samodzielny podmiot powoływany do życia czy też jedynie forma struktury organizacyjnej urzędu miejskiego. Skoro Regulamin Organizacyjny Urzędu Miejskiego przewiduje możliwość powoływania komisji dla realizacji zadań, to w przedmiotowej uchwale tego typu unormowanie nie powinno się znaleźć, ponieważ podstawa prawna wydania przedmiotowej uchwały tego typu podmiotów nie przewiduje. Należy także zauważyć, że argumentacja przedstawiona przez przedstawicieli gminy, a dotycząca podstaw prawnych powołania wskazanej Komisji, nie może być uwzględniona. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, że Regulamin Organizacyjny Urzędu Miejskiego jest aktem wydawanym na podstawie ustawy o samorządzie gminnym i określa zasady funkcjonowania aparatu pomocniczego Prezydenta Miasta. W tej sytuacji powołanie nowego podmiotu wchodzącego w zakres aparatu pomocniczego możliwe jest jedynie wówczas, gdy istnieje wyraźna podstawa prawna dla takiej regulacji, względnie w ramach nowelizacji samego Regulaminu. W rozpatrywanej sprawie ustawa o systemie oświaty takiej regulacji nie zawiera, zatem w przedmiotowej uchwale nie mogły się znaleźć unormowania dotyczące powołania przedmiotowej Komisji, co nie jest równoznaczne z tym, że przy wykorzystaniu innych podstaw prawnych gmina nie będzie mogła takiej komisji powołać. W analogiczny sposób należy odnieść się do zarzutów Wojewody [...] pod adresem unormowań zamieszczonych w § [...] ust. 1 regulaminu. Mocą tej regulacji Rada Miejska w B. nałożyła dodatkowe obowiązki na szkoły jak i na Zakład Obsługi Szkół i Przedszkoli Miejskich. Delegacja ustawowa dla wydania przedmiotowej uchwały nie zawiera podstaw dla tego typu regulacji prawnych. Oznacza to, że we wskazanym zakresie gmina wyszła poza granice wyznaczone delegacją ustawową. Przy czym dodatkowym argumentem pozwalającym uznać przyjęte rozwiązanie za nieprawidłowe to sposób przyjętej regulacji. Otóż wskazuje się w niej, że obsługę finansową pomocy materialnej realizują szkoły przy współpracy wskazanego Zakładu, jednakże brak jest jakichkolwiek unormowań określających na czym ta współpraca ma polegać i jakie obejmować zadania. Na marginesie tych rozważań, należy zauważyć, że wykorzystując inne podstawy prawne gmina będzie mogła we wskazany sposób unormować tę problematykę, jednakże nie może tego uczynić w ramach zaskarżonej uchwały. Wskazane uchybienia w zaskarżonej uchwale uzasadniają uchylenie jej w całości, ponieważ po wyeliminowaniu z niej wskazanych przepisów, uchwała ta traci rację bytu i nie może w sposób prawidłowy funkcjonować i pełnić swojej funkcji. Sąd stosownie do postanowień art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie orzekał o wykonalności przedmiotowej uchwały, ponieważ jak zostało to zaznaczone uchwala ta została już uchylona i nie obowiązuje, zatem nie stanowi już podstawy prawnej dla podejmowanych aktualnie rozstrzygnięć. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. SJ/