IV SA/Gl 638/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M.M., M.M. na uchwałę Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 19 lutego 2009 r. nr XXII/723/2009 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice oddala skargę. Skargą z dnia 17 maja 2013 roku małżonkowie M. i M. M. (dalej także: skarżący), reprezentowani przez pełnomocnika, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), wnieśli o stwierdzenie nieważności § 22 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 19 lutego 2009 roku nr XXII/723/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwic, alternatywnie o stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa w zaskarżonej części. Zaskarżonej uchwale, jej autor zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 21 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm., dalej: o.p.l.u.) poprzez wprowadzenie kryterium wyłączenia od ubiegania się o uzyskanie tytułu prawnego do lokalu sprzecznego z celem ustawy, skłaniającego do zachowań niepożądanych z punktu widzenia aksjologicznego i prawnego, to jest nie uiszczania w terminie należności wynikających z umowy najmu, wobec możliwości ponownego zawarcia umowy mimo orzeczenia eksmisji; art. 20 w zw. z art. 4 o.p.l.u. poprzez kreowanie kryterium nie przewidzianego w ustawie; art. 21 ust. 3 o.p.l.u. poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wprowadzenie nieuzasadnionego kryterium, które prowadzi ostatecznie do dyskryminacji oznaczonego kręgu podmiotów; art. 21 ust. 3 pkt 5 o.p.l.u. poprzez zaniechanie określenia terminu do załatwienia sprawy w ramach przewidzianej w rozdziale IX uchwały procedury szczególnej ponownego zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego względnie zaniechania określenia tego terminu poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., dalej: k.p.a. ), przez co rozstrzygnięcia organu gminy w przedmiocie wniosków aktualizacyjnych nie poddają się kontroli społecznej; art. 2 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równości obywateli względem prawa oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji, w wyniku wprowadzenia kryterium posiadania zaległości płatniczych w ramach procedury ubiegania się o ponowne zawarcie umowy, które prowadzi do dyskryminacji członków wspólnoty samorządowej przez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów nie znajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych; art. 2 Konstytucji w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 o.p.l.u. poprzez naruszenie zasady pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego obywatela wskutek wprowadzenia w uchwale o zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy Gliwice regulacji niesprawiedliwych, stawiających w gorszej sytuacji prawnej podmiotów, wobec których orzeczono eksmisję z przyczyn innych niż zaległości w zapłacie czynszu najmu; art. 7 Konstytucji, gdyż w przepisach ustawowych brak jest delegacji dla rady gminy do wprowadzania dodatkowych kryteriów wyłączenia od ubiegania się o uzyskanie tytułu prawnego do lokalu, a jedynie możliwość przyznania pierwszeństwa określonym kategoriom podmiotów, a które to kryteria muszą mieć charakter uzasadniony i celowy; art. 75 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 o.p.l.u. poprzez przyjęcie kryterium posiadania zaległości płatniczych w ramach procedury ponownego zawarcia umowy najmu jako przesłanki negatywnej dla zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z członkiem wspólnoty samorządowej, co uniemożliwia niektórym gospodarstwom domowym o niskich dochodach zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych. Formułując powyższe zarzuty wniósł, jak wskazano na wstępie, o stwierdzenie nieważności jej § 22 ust. 1 i 2, ewentualnie o stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu pełnomocnik skarżących przedstawił w porządku chronologicznym przebieg stosunku najmu pomiędzy M. i M. M. a gminą – Miastem Gliwice. W tych ramach odnotował, że z dniem [...] roku wstąpili oni, jako najemcy w stosunek najmu lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] na podstawie aneksu nr [...] do umowy najmu z dnia [...] roku nr [...], po zmarłym ojcu, J.M. Zaakcentował, że bezpośrednio po wstąpieniu w stosunek najmu, w okresie, gdy najemcy nie przebywali w lokalu, ze względu na przeprowadzany w nim kapitalny remont, Miasto Gliwice w dniu [...] roku wystosowało do nich na adres wynajętego lokalu wezwanie do zamieszkania w nim. Po czym w dniu [...] roku przeprowadzono wizję lokalną, podczas której stwierdzono, że lokal ten w dalszym ciągu jest niezamieszkany. Autor skargi zauważył, że pominięto okoliczność trwającego remontu, którego rozmiar i charakter wykluczał bieżące przebywanie w nim. Zaznaczył także, że Miast Gliwice udzieliło najemcom dotacji na przeprowadzenie prac modernizacyjnych. Następnie podniósł, że Miasto Gliwice zobowiązało skarżących do zamieszkania w lokalu w terminie do dnia [...] roku. Ponieważ wezwanie to pozostało bezskuteczne, Miasto Gliwice złożyło oświadczenie o wypowiedzeniu umowy najmu przedmiotowego lokalu ze skutkiem na dzień [...] roku. Wskazując jako powód niezamieszkiwanie skarżących w lokalu przez okres 12 miesięcy. Jednocześnie, podkreślił, że korespondencję organ, za każdym razem, przesyłał na adres tego lokalu. Tymczasem jak stwierdził, z uwagi na trwający remont najemcy nie przebywali w nim i nie mieli możliwości zapoznania się z jej treścią. W dalszej kolejności opisał przebieg sprawy cywilnej zawisłej w Sądzie Rejonowym w G. Wydział [...] Cywilny za sygn. akt [...] i Sądem Okręgowym w G. Wydziałem [...] Cywilnym Odwoławczym za sygn. akt [...] oraz przebieg postępowań administracyjnych zainicjowanych dwoma wnioskami skarżących o zawarcie umów najmu. Pierwszym – jak wskazał – wniesionym na podstawie § 14 uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 19 lutego 2009 roku nr XXII/723/2009 oraz drugim wniesionym na podstawie jej § 22 ust. 2. Po czym podkreślił, że na te wnioski uzyskali oni odpowiedź odmowną, z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, jak i brak możliwości ponownego zawarcia umowy najmu dotychczas zajmowanego lokalu z osobami, wobec których orzeczono eksmisje z powodu innego, aniżeli zaległości w zapłacie czynszu najmu. Zdaniem pełnomocnika skarżących objęte skargą postanowienie § 22 uchwały z dnia 19 lutego 2009 roku Rady Miejskiej w Gliwicach nr XXI1/723/2009 narusza interes prawny jego mandantów, wyrażony w art. 4 ust. 2 w zw. z art. 20 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 3 i pkt 5 o.p.l.u., jak również w art. 6 ust. 1 w zw. 7 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm.), gdyż – jak podniósł – są oni członkami wspólnoty samorządowej Miasta Gliwice, do którego zakresu zadań własnych należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb tej wspólnoty, tj. wspierania rodziny również poprzez zapewnianie lokali socjalnych i zamiennych oraz zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Istnienie interesu prawnego skarżących determinują wprost wyżej wskazane przepisy prawa materialnego. Zaakcentował, że zakwestionowane postanowienie § 22 objętej skargą uchwały normuje procedurę ponownego zawarcia umowy najmu dotychczas zajmowanego lokalu wyłącznie przez osoby, wobec których orzeczono eksmisję z lokalu, pod warunkiem spłaty zadłużenia. W rezultacie – jak stwierdził – odmawia tego uprawnienia najemcy, wobec którego orzeczono eksmisje z przyczyn innych niż powstałe zaległości w zapłacie czynszu, jak chociażby, gdy umowę wypowiedział Wynajmujący z powodu nie zamieszkiwania w lokalu przez okres dłuższy niż 12 miesięcy. Takie sformułowanie w jego ocenie narusza zasadę równości wobec prawa wynikającą z art. 32 Konstytucji, albowiem różnicuje sytuację prawną adresatów tych norm, podczas gdy dotyczące ich okoliczności faktyczne są jednakowe. Stwierdził, że brzmienie § 22 uchwały narusza w sposób istotny wymogi sprawiedliwości społecznej, gdyż prowadzi do różnego traktowania osób, które znajdują się w tym samym położeniu faktycznym. Jednocześnie podkreślił, że zaskarżona uchwała nie zawiera wyczerpującej, kompletnej regulacji proceduralnej. Zaznaczył, że zaskarżona uchwała w kwestionowanej części nie określa, czy w sprawie wniosku o ponowne zawarcie umowy złożonego przez najemcę, wobec którego orzeczono eksmisję, znajdują zastosowanie ogólne reguły przewidziane w rozdziale VIII uchwały, czy też przepisy te stosuje się jedynie odpowiednio. W jego opinii jest ona wadliwa również z tego powodu, że nie określa w żaden sposób sytuacji prawnej tych najemców, którzy, tak jak M. i M.M., otrzymali lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego zakwalifikowany do remontu, a następnie po jego przeprowadzeniu orzeczono wobec nich eksmisję. Na zakończenie podał, że "przyjęte rozwiązanie stawia w korzystniejszej sytuacji członków wspólnoty samorządowej, którzy dopuścili do zaległości w zapłacie należności czynszowych, a następnie po eksmisji uregulowali swoje zaległości, w porównaniu do sytuacji prawnej osób eksmitowanych, które regularnie opłacały czynsz zarówno przed, jak i po wyroku". Takie rozwiązanie – jak określił – "prowadzi do niepożądanego rezultatu, jakim jest preferowanie zachowań sprzecznych z ustawą, polegających na niewywiązywaniu się ze zobowiązań finansowych wobec gminy". Skarżący poprzedzili skargę do Tut. Sądu wezwaniem Rady Miejskiej w Gliwicach do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gliwice wniosła o jej oddalenia. Motywując podniosła, że jest ona nieuzasadniona, gdyż zgodnie z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. organ stanowiący gminy posiada legitymację do podejmowania uchwał w przedmiocie zasad wynajmowania lokali normując i określając w akcie prawa miejscowego postanowienia inne, poza tymi wyraźnie wskazanymi w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W jej ocenie zaskarżona uchwała w części objętej skargą czyni zadość prawu albowiem odnosi się jedynie do określonych w niej przypadków, a nie pozostających w kolizji z wskazanymi wprost w przywołanej powyżej ustawie. Konkludując, autor odpowiedzi, stwierdził, że "żaden z postulatów, jakie podnoszą skarżący nie ulegnie realizacji przez uchylenie zaskarżonych postanowień". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W tym miejscu wskazać także należy, że uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz -Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135) i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej – akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie szczegółowe może także polegać na ustawowym uregulowaniu szczególnego reżimu prawnego i pozostawieniu ocenie organów samorządu terytorialnego konieczności wprowadzenia lub zniesienia tego reżimu na danym terytorium. Przepisy obowiązującego prawa zawierają dużą liczbę upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego. Należą do nich również uregulowania zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – stanowiące, że rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Przedmiotem sporu jest ocena zgodności z prawem § 22 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej Gliwicach z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 u.o.p.l. oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. W zaskarżonym postanowieniu § 22 organ stanowiący unormował, że: "Wynajmujący może zawrzeć umowę najmu lokalu z osobą, z którą umowę rozwiązano ze względu na występujące zaległości płatnicze związane z zajmowaniem lokalu, o ile zostało spłacone zadłużenie podstawowe i odsetki" (ust. 1), oraz że "Wynajmujący może na wniosek osoby, wobec której orzeczona została eksmisja z lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu miasta, wyrazić zgodę na ponowne zawarcie umowy najmu dotychczas zajmowanego lokalu, pod warunkiem spłaty zadłużenia z tytułu zajmowania lokalu, kosztów procesu sądowego i egzekucji" (ust.2). Zawierając je w rozdziale IX zatytułowanym: "inne przypadki zawarcia umowy najmu". W tym miejscu wskazać należy, że wprawdzie ustawodawca nie przesądził wprost charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l., to nie powinno budzić wątpliwości, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie (zob. J. Chaciński, Ochrona praw lokatorów. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 146). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. Zgodnie z regulacją konstytucyjną, akty prawa miejscowego to ustanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie powszechnie obowiązujące źródła prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są one stanowione zarówno przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i terenowe organy administracji rządowej (art. 94 Konstytucji). Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 519/09. Powyższe oznacza, że gmina – wykonując swoje ustawowe kompetencje gospodarowania nieruchomościami zgodnie z własnymi ustawowymi kompetencjami jako podmiot niezależny – określa przesłanki kwalifikujące osoby do skorzystania z jej mieszkaniowego zasobu. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Konstytucja nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, równocześnie zapewniając jej, na mocy art. 165, ochronę sądową. Ponadto, z uwagi na zarysowany w sprawie spór, jawi się potrzeba podkreślenia, że uchwała w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, stanowionym na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Skoro zatem ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego w art. 21 ust. 3 nie tworzy zamkniętego katalogu przesłanek, a zarazem warunków koniecznych do nabycia prawa do lokalu gminnego, to organ stanowiący uprawniony jest do wskazania w tym przedmiocie zarówno przesłanek jak i elementów dodatkowych – poza oczywiście uznanymi przez ustawodawcę za obligatoryjne. Takowe też, te o charakterze obligatoryjnym jak i fakultatywnym, zostały unormowane w zaskarżonej uchwale. Tym samym zrealizowana została samodzielność gmin w kreowaniu polityki mieszkaniowej na terenie gminy zwłaszcza w odniesieniu do lokali stanowiących jej zasób mieszkaniowy. Zarówno konstrukcja, jak i treść zaskarżonego w § 22 postanowienia, wbrew wywodom skargi, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z niego explicite zarówno z kim i w jakich okolicznościach wynajmujący może zawrzeć umowę najmu lokalu, tj. "z osobą z którą umowę rozwiązano", "o ile zostało spłacone zadłużenie podstawowe i odsetki". Ponadto osobą, "wobec której orzeczona została eksmisja z lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu miasta", "pod warunkiem spłaty zadłużenia z tytułu zajmowania lokalu, kosztów procesu sądowego i egzekucji". Zatem pomiędzy gminą a konkretną "osobą" musiał istnieć uprzedni stosunek najmu. Wskazanie w nim expressis verbis dodatkowych przesłanek czy sytuacji, które pozwalają na zawarcie, nota bene kolejnej umowy najmu, nie może być uznane za nierówne traktowanie stanów wynikłych z posiadania zadłużenia, i tych wynikłych z niezamieszkania lokalu przez 12 miesięcy, a za przejaw samodzielności w wyborze priorytetów w kształtowaniu gospodarki mieszkaniowej i wykonaniu zadań nałożonych na samorząd terytorialny ustawą, w tym ustawą o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.p.l. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l., uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 tej ustawy rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Elementy składowe, które powinna zawierać uchwała w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określone zostały w art. 21 ust. 3 u.o.p.l. Przepis ten przewiduje, że uchwalane przez radę gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy winny określać warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Zaskarżona uchwała czyni zadość tym wymogom. Reasumując podkreślenia wymaga, że ustawodawca oddał radą gmin samodzielność w ustaleniu tych warunków szczegółowo ich nie formułując, co nota bene nie jest też kwestionowane. Tym samym unormowania inne aniżeli obligatoryjne, jak w przedmiotowej sprawie, mieszczą się w granicach tej samodzielności. Analizowana uchwała kompleksowo i szczegółowo reguluje wszystkie wskazane w upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Na zakończenie podkreślić należy, że przywołane w art. 21 u.o.p.l. wyliczenie jest katalogiem otwartym a organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może zawrzeć w uchwale dodatkowe regulacje, to brak jest jakichkolwiek podstaw, aby ocenić jako pozbawione podstaw prawnych postanowienie § 22 zaskarżonej uchwały. Możliwość zawarcia dodatkowych regulacji nie oznacza, że organ dysponuje w tym zakresie dowolnością, li tylko samodzielnością, której granice wyznacza ustawodawca w przywołanym art. 21 u.o.p.l., a te – w ocenie Sądu – nie zostały przekroczone. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.