IV SA/Gl 639/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] i określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] roku Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., na podstawie art. 2-8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71 z 2001 roku, poz. 734 z późn. zm.) oraz art. 105 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił, po uprzednim wznowieniu postępowania, decyzję Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] roku przyznającą Panu M.D. prawo do dodatku mieszkaniowego w wysokości 100,71 złotych miesięcznie na okres od 1 października 2006 roku do 31 marca 2007 roku. Nadto, w pkt 2 decyzji przyznano Panu M.D. dodatek mieszkaniowy w wysokości 96,98 złotych miesięcznie na okres od 1 października 2006 roku do 31 marca 2007 roku. W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie przyznanego stronie dodatku mieszkaniowego, gdyż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi przyznającemu dodatki mieszkaniowe. Z poczynionych przez organ ustaleń wynikało bowiem, że we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, Pan M. D. podał nieprawidłowe dane dotyczące wysokości dochodu uzyskanego w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, tj. nie ujawnił, że w tym okresie otrzymał rentę inwalidzką w S. w łącznej wysokości 74,63 złote, podczas gdy otrzymywane przez wnioskodawcę pieniądze z tytułu renty inwalidzkiej stanowią przychód, a w konsekwencji mieszczą się w definicji dochodu o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatku mieszkaniowym. Powyższe, jak wskazano w uzasadnieniu, skutkowało tym, że nie można uznać za prawidłową decyzji wydanej na podstawie złożonej przez Pana M. D. deklaracji o wysokości dochodów, wobec czego orzeczono o uchyleniu decyzji z dnia [...] roku i na podstawie analizy całości zebranego materiału dowodowego dokonano ponownego wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego, przyznając tenże w wysokości 96,98 złotych. W odwołaniu od powyższej decyzji Pan M.D. zarzucił: 1) naruszenie zasady legalizmu (praworządności), tj. naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji w zw. z wyrokiem NSA z dnia 5 stycznia 1993 roku (SAB/Wr 47/92, Wspólnota 1933, nr 41) oraz w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku, sygn. K. 20/01 poprzez przyjęcie błędnego wniosku, że stosowanie polskiej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych można rozszerzyć na terytorium dowolnego państwa, bez potrzeby ratyfikowania umowy międzynarodowej o której mowa w art. 87 Konstytucji, 2) naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnego wniosku, że terminy materialnoprawne z art. 35 k.p.a. nie obowiązują organu pierwszej instancji i dlatego od dnia wydania postanowienia o wznowieniu posŧępowania do wydania decyzji mogło minąć prawie 1,5 roku, bez potrzeby umorzenia wznowionego postępowania, 3) naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego dotyczącego wysokości dochodów uzyskanych w S. Nadto, w odwołaniu Pan M.D. kwestionował także postanowienie z dnia [...] roku Nr [...] dotyczące wznowienia postępowania, jako wydane z naruszeniem zasady legalizmu, a to art. 6 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] roku nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 29 września 2006 roku Pan M.D. wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego do lokalu położonego w B. przy ul. [...], a w złożonej deklaracji o dochodach podał, że w okresie od 1 czerwca 2006 roku do 31 sierpnia 2006 roku osiągnął dochód w wysokości 1.049,01 złotych z tytułu zasiłku stałego. Decyzją z [...] roku przyznano stronie dodatek mieszkaniowy w wysokości 100,71 złotych miesięcznie za okres od 1 października 2006 roku do 31 marca 2007 roku. Następnie organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania związanego z wznowieniem postępowania wobec powzięcia wiadomości, o tym, że strona otrzymuje rentę inwalidzką z S. W toku prowadzonego postępowania wystąpiono między innymi do Ambasady Polskiej w Republice S. celem ustalenia dochodów osiąganych przez stronę w okresie od 1 grudnia 2005 roku do 28 lutego 2010 roku. Organ odwoławczy wskazał, że wznowione postępowanie zakończyło się wydaniem w dniu [...] roku decyzji nr [...] opisanej powyżej, od której odwołanie złożył Pan M.D. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że wznowienie postępowania przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 149 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. było działaniem słusznym. Organ odwoławczy przytoczył także ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, z których wynikało, że strona w okresie od 1 czerwca 2006 roku do 31 sierpnia 2006 roku otrzymywała renŧę inwalidzką w S. w łącznej wysokości 76,63 złotych, co należy uznać za dochód w rozumieniu przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nadto, w ocenie organu odwoławczego wyliczenie wysokości renty inwalidzkiej nastąpiło w sposób prawidłowy, bowiem kwota renty określona w dinarach została przeliczona przez średni kurs dinara obowiązujący w NBP, co dało łącznie kwotę wskazaną powyżej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał wreszcie na treść przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych podając, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu, oraz wskazał że do dochodu nie wlicza się świadczeń dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał także sposób wyliczania kwoty dodatku mieszkaniowego, który stosownie do przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi różnicę między wydatkami o których mowa w art. 6 ust. 3-6 ustawy, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15 % dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie 1 osobowym. Wysokość dodatku mieszkaniowego, jak wskazano w uzasadnieniu, łącznie z ryczałtem o którym mowa w art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 11 ustawy, 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Organ odwoławczy wskazał, że Pan M. D. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe zamieszkując w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 20,70 m2, a powierzchnia normatywna lokalu wynosi 35 m2. Dochód strony, wyliczony zgodnie z przepisami art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz na podstawie zebranych w sprawie dokumentów, w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wyniósł 1.123,64 złote, tj. 374,55 złotych miesięcznie, a na dochód składał się dodatek stały oraz renta inwalidzka z S. Dochód ten był niższy niż 175 % najniższej emerytury. Kwota wydatków mieszkaniowych przyjęta do wyliczeń wysokości dodatku mieszkaniowego wynosi 100 % naliczonych i ponoszonych wydatków, tj. 146,98 złotych. Wydatki po uwzględnieniu ryczałtu za brak c.c.w. – 6,18 złotych wynoszą łącznie 153,16 złotych. Obliczony na tej podstawie dodatek mieszkaniowy (różnica pomiędzy wydatkami na mieszkanie, a 15 % średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego tj. 153,16 złotych - 15 % z 374,55 złotych) wynosi 96,98 złotych. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145 b k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Powyższe, na co wskazano w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przemawia za tym, że organ pierwszej instancji prawidłowo postąpił uchylając decyzję nr [...] z dnia [...] roku i przyznając stronie prawo do dodatku mieszkaniowego w wysokości 96,98 złotych w okresie od 1 października 2006 roku do 31 marca 2007 roku. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 35 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że od chwili wznowienia postępowania, do czasu wydania decyzji w sprawie minęło 1,5 roku, jednakże postępowanie trwało tak długo, bowiem wynikało to z konieczności ustalenia stanu faktycznego sprawy, o czym strona była informowana. Nadto, strona miała możliwość brania udziału w postępowaniu oraz czynnie w nim uczestniczyła. Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się Pan M.D., który wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze skarżący podtrzymał wszystkie swoje zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, oraz podniósł dodatkowe zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zamiast zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenia postępowania pierwszej instancji, wobec naruszenia zasady legalizmu, poprzez naruszenie przepisów art. 6 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji, 2) naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. z którego wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz art. 145 a i art. 145 b k.p.a. nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, 3) naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. z którego wynika, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, 4) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu dlaczego uznano za niewiarygodną tabelę średnich kursów NBP nr 115/A/NBP/2010 dołączoną przez skarżącego do odwołania, 5) naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych poprzez przyjęcie niewłaściwej definicji dochodu i doliczenie do kwoty dochodu renty inwalidzkiej z S., podczas gdy niektóre polskie dochody takie jak zasiłek pielęgnacyjny nie są uznawane za dochód w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, 6) naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez naruszenie art. 80 k.p.a. i przyjęcie, że przetłumaczona kserokopia decyzji dotyczącej [...] renty może być dowodem, 7) naruszenia przepisów proceduralnych, poprzez wznowienie jednym postanowieniem 6 różnych postępowań, w sytuacji gdy nie jest możliwe samodzielne zaskarżenie postanowienia o wznowieniu, lecz wyłącznie razem z doręczoną decyzją. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...] roku oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] roku bądź o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr [...] z dnia [...] roku. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie, opisany uprzednio w decyzji z dnia [...] roku, wskazując na sposób uzyskania materiału dowodowego w sprawie oraz metodykę wyliczania dodatku mieszkaniowego. W końcowej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych nr [...] z dnia [...] roku została doręczona stronie w dniu 13 listopada 2006 roku, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji. Z treści art. 146 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145 a i 145 b k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Organ odwoławczy wskazał, że wydając w dniu [...] roku decyzję nr [...] nie zwrócono uwagi na to, że upłynął okres 5 lat od daty doręczenia decyzji. Nieprawidłowe było zatem utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji uchylającej decyzję nr [...] z dnia [...] roku. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazał, że pomimo stwierdzonego uchybienia, niemożliwym było uwzględnienie skargi strony w całości, gdyż Kolegium musiałoby na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 i art. 146 § 1 k.p.a. nie tylko uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr [...] z dnia [...] roku oraz decyzję Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w B. nr [...] z dnia [...] roku, ale również stwierdzić, że decyzja nr [...] z dnia [...] roku została wydana przez organ pierwszej instancji z naruszeniem prawa jednak nie może być uchylona gdyż od dnia jej doręczenia stronie upłynęło 5 lat. Tymczasem skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium albo o umorzenie postępowania, gdyż w jego ocenie w sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] roku. W piśmie procesowym, sporządzonym w dniu rozprawy, skarżący spośród zarzutów skargi poprzestał na tym, który dotyczył naruszenia art. 146 § 1 kpa, a dodatkowo zarzucił naruszenie art. 9 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje obu instancji nie mogą się ostać z przyczyny, dla której organ odwoławczy wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Mianowicie zostały one wydane po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z art. 146 § 1 kpa z tej przyczyny nie może nastąpić uchylenie pierwotnej decyzji, jeżeli od dna jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Tymczasem trafnie zarzucił skarżący i przyznało to Kolegium, że termin ten upłynął w listopadzie 2011 r., a decyzja I instancji została wydana dopiero [...] 2012r. Wystąpiła zatem negatywna przesłanka do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Przekroczenie owego terminu nie było jednak na tyle znaczne, by można mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Dlatego też Sąd ograniczył się do jej uchylenia oraz uchylenia decyzji I instancji, dotkniętej tą samą wadą, która co prawda nie wpływa na dopuszczalność wznowienia, ale wymaga podjęcia innego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Dla zapewnienia stronie możliwości skorzystania z instancyjnej kontroli takiego rozstrzygnięcia właściwe było skierowanie sprawy do organu podstawowego stopnia, który odniesie się do całości materiału sprawy, w tym także dokładniej przedstawi kwestię przeliczenia kursowego waluty [...]. Przesądzić należy przy tym, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych z pojęcia dochodu nie wyłącza przychodów uzyskanych poza granicami Polski. Definicja dochodu zamieszczona w art. 3 ust. 3 i 4 jest w tym względzie jednoznaczna. Sprawy o dodatek mieszkaniowy nie są związane z elementem zagranicznym, w związku z czym nie wymagają umów międzynarodowych, których brak zarzuca skarżący. Z uwagi na wcześniej przedstawione powody na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. sw