IV SA/Gl 641/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.), Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, NSA Szczepan Prax, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w T. z dnia [...] r. numer : [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w T. decyzją z dnia [...] r. numer [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 37 k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. Nr 1, poz. 1 z 1995 r. ze zm.) przyznał K. K. z dniem [...] 1999 r. świadczenie przedemerytalne na zasadach określonych w ww. ustawie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że K. K. zarejestrował się w dniu [...] 1999 r. i w tym dniu spełnił warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiada wymagany okres uprawniający do emerytury. Świadczenie przedemerytalne przyznano w wysokości 90 % kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego. Decyzją z dnia [...] r. numer [...] wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu T.– Zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w oparciu o art. 6 pkt 15 lit. b i art. 37 k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2003, Nr 58, poz. 514 ze zm.) w trybie art. 155 kpa odmówił zmiany decyzji z dnia [...] r. nr [...] przyznającej z dniem [...] 1999 r. K. K. świadczenie emerytalne w wysokości 90 % kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że K. K. w dniu [...] 2004 r. złożył wniosek o podwyższenie wymiaru świadczenia emerytalnego z 90 % do 100 % emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28.04.1999 r. Nr 363 ( Dz.U. Nr 38, poz. 363 ), począwszy od dnia [...] 1999 r. Do wniosku załączył kopię świadectwa pracy z dnia [...] 2004 r. potwierdzającego że w okresie od [...] r. do [...] 1998 r. był zatrudniony w "A" S.A. w [...]. Rozpoznając sprawę organ ustalił, że wnioskodawca zarejestrował się w dniu [...] 1999 r. i udokumentował 40 – letni okres uprawniający do emerytury oraz złożył wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Przed rejestracją wnioskodawca był zatrudniony w okresie od [...] r. do [...] 1998 r. w "A" S.A. w [...]., a umowa o pracę została rozwiązana zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 28.12.1989 r. ( Dz. U. Nr 4, poz. 19 ze zm.). Wnioskodawca przebywał na zasiłku chorobowym od [...] 1998 do [...] 1999 r. W oparciu o przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty została wydana decyzja z dnia [...] r. przyznająca świadczenie przedemerytalne z dniem [...] 1999 r. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca pismem z dnia [...] 2001 r. wystąpił o podwyższenie świadczenia emerytalnego z 90% do 100 % emerytury lecz w tej sprawie uzyskał negatywną informację pismem z dnia [...] 2001 r., którą także zaakceptował Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] 2001 r. Organ wskazał odwołując się do zajętego uprzednio stanowiska, że zgodnie z § 1.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.04.1999 r. w sprawie ustalania świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z podmiotów gospodarki narodowej objętych programem restrukturyzacji przemysłu obronnego i wsparcia w zakresie modernizacji technicznych Sił Zbrojonych RP ( Dz. U. Nr 38, poz. 363 ) – prawo do świadczenia przedemerytalnego w podwyższonej wysokości przysługuje wyłącznie byłym pracownikom tzw. "zbrojeniówki" zwolnionym w okresie od 9.02.1999 do 31.12.2000 r. Z przedstawionych dokumentów wynika natomiast, że stosunek pracy z "A "SA w [...]. został z wnioskodawcą rozwiązany z dniem [...] 1998 r. za wypowiedzeniem z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Organ podkreślił, odwołując się do złożonego przez wnioskodawcę wyroku Sądu Pracy w T. z dnia [...] r. sygn. akt [...], iż na mocy tego orzeczenia wnioskodawca otrzymał odszkodowanie. Natomiast data rozwiązania umowy o pracę nie uległa zmianie. Sąd nie orzekł o przywróceniu wnioskodawcy do pracy jak również nie nakazał zmiany treści świadectwa pracy w części dotyczącej rozwiązania stosunku pracy. Ponadto organ wywiódł, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wysokość świadczenia przedemerytalnego wynosi 80 % kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego, niemniej jednak niż 120 % i nie więcej niż 200 % zasiłku o którym mowa w art. 24 ust. 1 ( art. 37 k ust. 2 ). W odwołaniu od tej decyzji K. K. podkreślił, że rozstrzygnięcie to jest dla niego krzywdzące, gdyż przepracował 40 lat, był pracownikiem tzw. "zbrojeniówki" i został zwolniony przez zakład pracy w ramach restrukturyzacji zakładu. Dodał, że od wypowiedzenia umowy o pracę odwołał się do Sądu Pracy o przywrócenie do pracy, a wyrokiem z dnia [...] r. wypłacono mu stosowne odszkodowanie za okres od [...] 1998 do [...] 1999 r. z uwagi na odstąpienie od przywrócenia do pracy. Okres ten nie może pozostawać w próżni. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie odwołując się do treści art. 16 § 1 kpa organ wskazał przypadki przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego na podstawie których może być wzruszona decyzja ostateczna. Przywołując treść art. 155 kpa organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w tym trybie stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który to system oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Dopuszczalność obalenia decyzji na podstawie art. 155 kpa zachodzi tylko wtedy, gdy nie ma podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu odwoławczego art. 155 kpa nie daje podstaw do wydania orzeczenia o odmowie zmiany decyzji ostatecznej. Dlatego organ wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W skardze K. K. zarzucił, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i niezrozumiała. Dodał, że decyzją z dnia [...] r. wadliwie ustalono mu wysokość świadczenia przedemerytalnego przez co i ta decyzja jest krzywdząca. Podkreślił, że jego zdaniem nabył uprawnienia do przedmiotowego świadczenia w wysokości 100 % kwoty emerytury. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podniósł, że w tej sprawie skarżącemu organy obu instancji udzieliły pisemnych wyjaśnień w informacjach z dnia [...] 2001 r. oraz z dnia [...] 2001 r., wskazując na okoliczności uniemożliwiające przyznanie skarżącemu ww. świadczenia w wysokości 100 % emerytury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawujące kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, badają czy decyzje będące przedmiotem skargi nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Uwzględniając właśnie treść art. 134 ppsa Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wyrażone. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 ptk 2 in fine kpa. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynikałoby, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję miał na względzie dwie okoliczności. Po pierwsze uznał, że na podstawie art. 155 kpa może zostać wydana decyzja tylko gdy nie ma podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Po drugie przepis art. 155 kpa w ocenie organu odwoławczego nie daje podstaw do wydania orzeczenia o odmowie zmiany decyzji. Dokonując oceny poprawności tego stanowiska stwierdzić należy, że trafny jest pogląd, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 kpa) lub do stwierdzenia nieważności ( art. 156 § 1 kpa ). Pogląd ten należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądowym ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6.01.1999 r., sygn. III RN 101/98, OSNP 1999/20/637). Oznacza to jednak, że wniosek strony,w którym kwestionuje ona decyzję ostateczną żądając jej weryfikacji musi być na etapie wszczęcia postępowania oceniony i właściwie zakwalifikowany. Istotna jest w takiej sytuacji należyta ocena treści żądania. W razie wątpliwości w tym względzie należy mieć na uwadze na jakich faktach strona opiera swoje żądanie bądź też wezwać ją do sprecyzowania stanowiska. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że weryfikacja decyzji z dnia [...] r. w trybie art. 155 kpa była niedopuszczalna. Jednakże jednocześnie nie rozstrzygnął w jakim trybie miał zostać załatwiony wniosek skarżącego z dnia [...] 2004 r. Za błędny należy też uznać pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przepis at. 155 kpa nie daje podstaw do wydania orzeczenia o odmowie zmiany decyzji ostatecznej. Przyznać należy, że pogląd ten był niejednolity w orzecznictwie sądowym. Jednakże w uchwale z dnia 9 grudnia 1986 r. ( sygn.akt III AZP 13/86, opubl. OSNC 1987/9/128 ) Sąd Najwyższy stwierdził, że odmowne załatwienie wniosku strony o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 kpa następuje w formie decyzji. W uzasadnieniu przywołanej wyżej uchwały Sąd Najwyższy wyraźnie podkreślił, że skargę w postępowaniu administracyjnym na decyzję ostateczną należy traktować w zależności od jej treści jako żądanie wznowienia postępowania, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo żądanie jej uchylenia lub zmiany, w wyniku tego przekształca się ona jedynie w postać odpowiedniego środka prawnego, przewidzianego przez przepisy postępowania, którego rozpoznanie nastąpi w formie dla niego właściwej w zależności od sytuacji faktycznej ( art. 235 § 1 kpa ). Z tych zatem przyczyn zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie mogła się ostać. Mając na uwadze powyższe rozważania w ocenie Sądu sprawa niniejsza nie została należycie wyjaśniona bowiem organy orzekające nie ustaliły rzeczywistego żądania strony zawartego we wniosku z dnia [...] 2004 r. Tym samym naruszono zasady postępowania zawarte w art. 7 i 77 § 1 kpa. Skarżący powołując się we wniosku na określone fakty oraz załączone dokumenty żądał " ponownego przeanalizowania decyzji przedemerytalnej". Do wniosku załączył świadectwo pracy z dnia [...] 2004 r. Wymagało zatem wyjaśnienia przy uwzględnieniu tego dokumentu i zarzutów zawartych we wniosku z dnia [...] 2004 r. oraz ewentualnie poprzez sprecyzowanie wniosku czy i w jakim trybie nadzwyczajnym skarżący domaga się weryfikacji decyzji ostatecznej. Dodać należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest sprawdzenie czy w sprawie nie zachodzi któraś z określonych w tym artykule przesłanek, przemawiających za uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie to nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji. Jedynym kryterium tej weryfikacji jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Do uruchomienia tego trybu nie jest więc decydujące, czy decyzja ostateczna jest zgodna z prawem ( por. wyrok NSA z 13.08.1997 r., sygn. III SA 854/96, zbiór LEX 30615, wyrok NSA z 24.10.2000 r. sygn. III SA 2468/99, zbiór LEX 48003, wyrok NSA z dnia 23.03.2001 r. sygn. I SA 1515/96, zbiór LEX 53442 ). Decyzja wydana w tej sprawie w pierwszej instancji do tych kwestii w ogóle się nie odnosiła. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że możność zastosowania art. 155 kpa w sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych ( teza 1 wyroku NSA z dnia 10.01.1984 r. sygn. SA/Ka 660/83 – OSP 1986/7/134 z glosą J. Borkowskiego ). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy zatem wyjaśnić charakter żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia [...] 2004 r. i w zależności od rodzaju ustaleń przeprowadzić właściwe postępowanie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); w zw. z art. 135 oraz art. 152 ppsa orzeczono jak w sentencji.