IV SA/Gl 641/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Referent Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2009 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Terenowego Punktu Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 50, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, oraz w oparciu o art. 104 i 163 k.p.a., zmienił decyzje własna nr [...] w taki sposób, że od [...] r. określił dla B.B. odpłatność za godzinę usług w dni robocze na kwotę [...] zł. W motywach tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że nastąpiła zmiana okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy na skutek zmiany wysokości [...] strony. W związku z tym, zdaniem organu, należało dostosować rozmiar i formę świadczenia do aktualnej sytuacji strony z uwzględnieniem treści art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Ponieważ uległa zmianie również stawka za 1 roboczogodzinę usług opiekuńczych, świadczonych przez Agencję A, z którą została zawarta odpowiednia umowa, zmianie uległa wysokość odpłatności za usługi. B.B. wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym zakwestionowała wysokość odpłatności za usługi opiekuńcze i zażądała zmniejszenia wskaźnika odpłatności z [...]% na [...]%. Podniosła, iż podwyżka odpłatności za godzinę usługi z [...] zł do [...] zł. jest nie do udźwignięcia ze względu na wzrost kosztów utrzymania. Strona powołała się również na swoja trudną sytuację zdrowotną i życiową dla uzasadnienia zwiększenia wymiaru godzin świadczonych usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że strona w dniu [...] r. złożyła wniosek o zmniejszenie wskaźnika odpłatności za usługi z [...]% na [...]% i zgodziła się jednocześnie na zwiększenie ogólnego kosztu usługi za jedną godzinę z kwoty [...]zł na [...]zł. Natomiast w dniu [...] r. zmodyfikowała swój wniosek w ten sposób, że zrezygnowała ze starań o zmniejszenie z odpłatności począwszy od [...] r., zgadzając się na zmniejszenie wymiaru godzin świadczonych usług opiekuńczych z [...] na [...] godziny miesięcznie od [...]r.. Kierując się wnioskiem strony organ pierwszej instancji zmienił dotychczasową decyzję w powyższym zakresie mając na względzie przepisy art. 50 ustawy o pomocy społecznej oraz uregulowania uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze (...). Wskazano, ze stosownie do § 4 tej uchwały strona, której dochód na rodzinę wyniósł [...] zł. mieści się w przedziale [...]%-[...]% ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego [...] zł , dla którego ustalono [...]% odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. W tej sytuacji organ uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem strony oraz obowiązującymi przepisami. Nadmienił również, że strona, zgodnie z § 9 powołanej uchwały może ubiegać się o całkowite lub częściowe zwolnienie z opłat za świadczenia opiekuńcze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. B. powołując się na swoją trudną sytuację materialną i życiową wniosła o obniżenie odpłatności za usługi opiekuńcze. Zdanie skarżącej nielogiczne byłoby takie rozumienie jej wniosku, w którym prosząc o zmniejszenie odpłatności za usługi do [...]% godziła się na podwyżkę w wysokości [...] % z jednoczesnym zamiarem zmniejszenia godzin świadczonych usług. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentacje zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania bądź inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do regulacji art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, jednakże nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji, na mocy której organ zmienił decyzję z dnia [...] r. wydaną w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych i ustalenia odpłatności za te usługi, stanowił przepis art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm). Stosownie do treści art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 163 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowić będą przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, jakie muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, zaś art. 163 k.p.a. jest wyłącznie normą odsyłającą do tych przepisów. Wzruszenie decyzji w trybie powołanego przepisu wymaga zatem stwierdzenia, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, oraz rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych. W niniejszej sprawie organ administracji wskazał jako przepis szczególny art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 (dotyczące marnotrawstwa, braku współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikiem socjalnym oraz odmowy złożenia oświadczenia o stanie majątkowym). Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie wskazać, że decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 106 ustawy o pomocy społecznej, orzekł o zmianie decyzji z dnia [...] r. Nr [...] , w której ustalono dla skarżącej usługi opiekuńcze od dnia [...] r. z odpłatnością w wysokości [...] zł za godzinę w dni robocze odpowiadającej [...] % ogólnego kosztu usługi. Zmiana tej decyzji polegała natomiast na zwiększeniu od [...] r. odpłatności za usługi opiekuńcze na kwotę [...] zł za godzinę, co odpowiadało [...]% ogólnego kosztu usługi, który wzrósł z kwoty [...] zł na [...] zł. Zmiana odpłatności za usługi z kwoty [...] zł. na [...] zł nastąpiła zatem z niekorzyścią dla strony. W tej sytuacji wymagało ustalenia, czy wystąpiła jedna z przesłanek warunkujących możliwość dokonania zmiany decyzji z dnia [...] r., określonych w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że uległa zmianie sytuacja dochodowa strony. Nie wskazał przy tym, czy i na ile zmiana sytuacji dochodowej miała wpływ na ustalenie odpłatności za przyznane usługi. Powyższe natomiast należało odnieść do uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat stanowiącej materialnoprawną podstawę do określenia wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze (Dz. Urz. Woj. Ś. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). W § 4 tej uchwały określono zasady odpłatności za korzystanie z usług opiekuńczych dla osób samotnych oraz rodzin dwuosobowych. Wysokość odpłatności w procentach liczona wg kosztu usługi uzależniona została od dochodu ujmowanego jako procent ustawowego kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z ustaleń organu wynikało, ze dochód strony prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe wyniósł [...] zł, a zatem mieścił się w przedziale [...]%-[...]% ustawowego kryterium wynoszącego w dacie wydania decyzji [...] zł. Temu przedziałowi dochodu odpowiada odpłatność w wysokości [...]% kosztu usługi. Zatem zmiana dochodu strony nie spowodowała zmiany wysokości odpłatności skoro dochód ten nadal mieści się w tym samym przedziale, dla którego przewidziano odpłatność w wysokości [...]% kosztu usługi, ustaloną w decyzji z dnia [...] r. Z tej to przyczyny nie było podstaw do zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast organ nie wskazał, aby wystąpiły pozostałe przesłanki uzasadniające zmianę decyzji w oparciu o wskazany przepis, w tym aby nastąpiła zmiana przepisów prawa. Za taką bowiem nie można uznać zawarcia umowy na realizację usług opiekuńczych z Agencją A w K., zgodnie z którą zmianie ulegała stawka roboczogodziny za usługi. W przypadku przesłanki zmiany przepisów prawa chodzi bowiem o zmianę bądź uchylenie dotychczasowych lub uchwalenie nowych przepisów powszechnie obowiązujących, które wywierają skutki wobec wydanych wcześniej aktów administracyjnych. Powyższe przesądza zatem o wadliwości tego rozstrzygnięcia. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać przyjdzie ze organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie zakwestionował podstawy prawnej jej podjęcia, stwierdził natomiast, że wydanie tej decyzji było zgodne z wnioskiem strony. Należy zatem zauważyć, że wobec braku podstaw do zastosowania regulacji szczególnej określonej w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej do zmiany decyzji z dnia [...] r. mogło dojść w trybie art. 155 k.p.a. Stosownie do tej regulacji prawnej decyzja ostaczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści wskazanego przepisu wynika, że warunkiem podstawowym zmiany decyzji jest zgoda strony. W literaturze i w orzecznictwie podkreśla się, że zgoda strony udzielona być musi wprost i wyraźnie przez złożenie stosownego oświadczenia i nie można tej zgody domniemywać. Powyższe dotyczy również treści złożonego oświadczenia. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] r. strona złożyła wniosek o zmianę decyzji z [...] r. poprzez zmianę stawki za godzinę usług z kwoty [...] zł na [...] zł jednocześnie wnosząc o zmniejszenie odpłatności za usługi z [...] % na [...]%, co mogło wskazywać, że jej intencją było zachowanie odpłatności za usługi na tym samym co dotychczas poziomie. Również modyfikacja tego wniosku polegająca na rezygnacji ze starań o zmniejszenie odpłatności przy jednoczesnym zmniejszeniu ilości godzin świadczonych usług intencję tą potwierdza. Co więcej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona domagała się zmniejszenia odpłatności do [...] % przy zachowaniu dotychczasowej ilości godzin świadczonych usług. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie było podstaw do przyjęcia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z wnioskiem strony. Organ odwoławczy nie przeprowadzając w tym kierunku żądanego postępowania wyjaśniającego, nie mógł arbitralnie przyjąć, że strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji, która była dla niej niekorzystna. Pominął organ również tę okoliczność, że strona w każdym stadium postępowania może wycofać wcześniej udzieloną zgodę, co czyniłoby to postępowanie bezprzedmiotowym. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu, przy czym właściwy organ uwzględni, iż złożone w sprawie wnioski i oświadczenia strony nie dają podstaw do przyjęcia, że wyraziła ona zgodę na zmianę decyzji z dnia [...] r., co do wysokości odpłatności oraz zakresu świadczonych usług. O niewykonalności zaskarżonej decyzji przed uprawomocnieniem się wyroku Sąd orzekł zgodnie z art. 152 powołanej wyżej ustawy.