IV SA/Gl 646/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007r. sprawy ze skargi D. S., S. S. , E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] nr [..] Prezydent Miasta R., na mocy art. 3 pkt 11, art. 6 ust. 1, art. 12, art., 14, art. 15, art. 20 ust. 3 i 4, art. 23, art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), przyznał D. S.zasiłek rodzinny wraz z dodatkami, w tym z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na dzieci S. i E. S. oraz M. S., a następnie decyzję tą zmieniał decyzjami z dnia [...] oraz z [...]. W dniu [...] wspomniany wyżej organ, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej tymi decyzjami, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 k.p.a., twierdząc w uzasadnieniu postanowienia, że wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, tj. fakt wspólnego wychowywania syna M. S. z jego ojcem. Następnie decyzją z dnia [...], na zasadzie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 3 pkt 11 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 3a, 6 i 7, art. 9, art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 11a w zw. z art. 3 pkt 17a, art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Prezydent Miasta R. uchylił powołane na wstępie decyzje i odmówił D. S. prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci S. i E. S. oraz M. S. w okresie od [...] do [...] W jej uzasadnieniu przytoczył definicję osoby samotnie wychowującej dziecko określonej w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie wskazał, iż powziąwszy wątpliwość co do faktu samotnego wychowywania dzieci przeprowadził wywiad, z którego wynika, iż Z. S. utrzymywał stały kontakt z synem M. S.. Podkreślił, że wspólne wychowywanie nie oznacza prowadzenia wspólnego czy odrębnego gospodarstwa domowego przez rodziców. Zdaniem organu przy ustalaniu czy zachodzi przesłanka wspólnego wychowywania bierze się pod uwagę inne czynniki jak uczestniczenie w procesie wychowawczym, edukacyjnym dziecka, zaspokajanie jego potrzeb psychospołecznych i emocjonalnych. Stwierdził, iż w toku postępowania ustalono, że w okresie od [...] do [...] D. S. wychowywała syna M. S. z jego ojcem. Ustalenia te organ uznał za nowe okoliczności faktyczne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z czym przyjął, iż strona nie była osobą samotnie wychowującą dziecko. Nadto stwierdził, iż weryfikacja dochodu rodziny w związku ze zmianą sytuacji rodzinnej poprzez uwzględnienie dochodu ojca dziecka wykazała, iż rodzina nie spełnia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na tej podstawie wywiódł, że dotychczasowe świadczenia rodzinie tej się nie należały. Końcowo zaznaczył, że nienależnie pobrane świadczenia zostaną ustalone kolejną decyzją. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła D. S. podnosząc, iż utrzymywanie kontaktu ojca z synem M., a także uczestniczenie w jego procesie wychowawczym i edukacyjnym dziecka wpływa korzystnie na jego rozwój. Taki stan rzecz nie jest równoznaczny z oddawaniem jej pensji przez Z. S. Podniosła, że nie miała obowiązku, a nawet prawa doliczać dochodu ojca dziecka, który pomagał zaspokajać potrzeby materialne wyłącznie swojego syna, a nie pozostałych jej dzieci. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, dokonując tożsamych co organ pierwszej instancji ustaleń w oparciu o wywiad środowiskowy z dnia [...]. Na tej podstawie wskazał, że organ I instancji wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ wyszła na jaw nowa okoliczność, istniejąca w dniu wydania decyzji, tj. fakt nie podania przez stronę w strukturze rodziny ojca dziecka M. S. – Z. S. Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w stanie prawnym obowiązującym w okresie zasiłkowym [...] - [...], ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców, opiekuna prawnego dziecka, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia (...). Z akt wynika, że strona nie ma zasądzonych alimentów na rzecz syna M. S., nadto ojciec uczestniczy w wychowywaniu syna od samego początku. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw prawnych do niezaliczenia Z. S. do składu rodziny strony. W konsekwencji należało ponownie przeliczyć dochód strony wliczając w/wym. do członków rodziny. Weryfikacja dochodu rodziny wykazała, że miesięcznie wynosi on [...] zł., zatem przekracza kryterium ustawowe wynoszące 504 zł. Organ odwoławczy uznał więc, że organ I instancji prawidłowo postąpił odmawiając stronie przyznania zasiłku rodzinnego jak i dodatków do niego, gdyż dodatki te w zw. z art. 8 cyt. ustawy przysługują tylko i wyłącznie osobie uprawnionej do zasiłku rodzinnego, ten zaś stronie nie przysługiwał. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. S. nie wniosła żadnych nowych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie powtórzył dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w skrócie P.p.s.a), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należy stwierdzić, że uchybiają one przepisom prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że rozstrzygnięcia w sprawie zapadły w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...], którą przyznano skarżącej zasiłek rodzinny oraz dodatki do tego zasiłku, zmienioną dwukrotnie w dniu [...] i [...]. Wznowienie postępowania stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania mają charakter szczególnej regulacji prawnej, które w drodze wyjątku i tylko w określonych sytuacjach dopuszczają możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, podlegają ścisłej wykładni i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Z brzmienia przepisu art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., k.p.a.) wynika, że organ administracji publicznej może uchylić decyzję dotychczasową, i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy jedynie wówczas, gdy stwierdzi istnienie jednej z podstaw określonych w art. 145 § 1k.p.a.. Ta regulacja prawna oznacza, że o ile w postępowaniu zwykłym, głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego, o tyle przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. To ostatnie ma przy tym własną odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z okoliczności wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Z brzmienia art. 149 k.p.a. regulującego przebieg postępowania wznowieniowego wynika natomiast, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje podstawę do rozpatrzenia dwóch spraw, to jest sprawy dotyczącej przyczyny wznowienia oraz drugiej, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia 8 stycznia 2007 r. organ wznowił postępowanie z urzędu zakończone powołaną wyżej decyzją z dnia [...]. Jako podstawę prawną wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podając w uzasadnieniu, iż wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności, tj. fakt wspólnego wychowywania syna M. S. z jego ojcem Z. S. W następstwie tegoż postanowienia organ w dniu [...] wydał decyzję, w wyniku której uchylił uprzednio wydane decyzje oraz odmówił skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, w tym z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na dzieci S. i E. S. oraz M. S.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ powołał się na oświadczenia strony (oświadczenie z dnia [...]) oraz ojca dziecka (oświadczenie z dnia [...]) złożone podczas wywiadu środowiskowego. Jednakowoż z akt administracyjnych sprawy nie wynika w zakresie jakiego postępowania oświadczenia te zostały odebrane (wzór oświadczenia wskazuje na postępowanie w trybie § 14 rozporządzenia MPS z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania o świadczenia rodzinne – Dz. U. nr 105, poz. 881, które zostało wydane na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i służy realizacji przepisów tej ustawy). Natomiast niewątpliwe jest, że stanowiły one podstawę do poczynienia istotnych w sprawie ustaleń co do wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki wznowienia. Tymczasem, jak stanowi art. 149 § 2 k.p.a., po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ prowadzi postępowanie zmierzające do ustalenia, czy w istocie przyczyna wznowienia występuje. Z akt nie wynika, aby organ prowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe. Zatem przyszło stwierdzić, że organ poczynił w sprawie ustalenia co do przyczyn wznowienia w oparciu o dowody przeprowadzone poza tym postępowaniem. Nadto przyszło rozważyć, czy istotnie oświadczenie strony, w oparciu o które organ uznał, że wychowuje ona wspólnie syna z jego ojcem może stanowić przyczynę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 i art. 77 k.p.a. to na organie administracji publicznej spoczywa bezwzględny obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zebrania niezbędnych dowodów do jej załatwienia. Utrwalone jest stanowisko doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obowiązek przeprowadzania postępowania co do istotnych okoliczności, spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Trzeba wskazać, iż jedną z istotnych przesłanek przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka było ustalenie, w toku postępowania z wniosku strony o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, że w sprawie nie zachodzi przesłanka dotycząca wspólnego wychowywania dziecka z jego rodzicem (art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. – tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym ). Nie oznacza to jednak, że organ był zwolniony od dokonania oceny złożonego przez stronę oświadczenia w szczególności w zakresie samotnego wychowywania dziecka. Tym bardziej, iż z wniosku strony wynikało, że w skład jej rodziny wchodzi trójka dzieci S. i E. S. oraz M. S. oraz, że ojciec S. i E. nie żyje. W tej sytuacji organ powinien był dokonać ustaleń, czy i w jakim zakresie ojciec M. S. wypełnia obowiązek alimentacyjny wobec syna (obowiązek dostarczania środków utrzymania i wychowania). W postępowaniu tym mają bowiem zastosowanie ogólne przepisy k.p.a., zaś okoliczność ta miała istotny wpływ na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Zatem w sytuacji, gdy skarżąca złożyła wniosek w dniu [...] wywodząc m.in. prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci, obowiązkiem organu - przed ustaleniem jej prawa do wnioskowanych świadczeń - było ustalenie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 3 pkt 17 cyt. ustawy, a zatem, że wspólnie nie wychowuje dziecka z jego ojcem. Z akt nie wynika aby organ poczynił jakiekolwiek ustalenia w tym kierunku, przyjmując za wystarczające oświadczenie strony, iż jest osobą samotnie wychowującą dziecko. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, za chybione należy uznać wydanie nowej decyzji w wyniku wznowienia postępowania w sytuacji, gdy decyzja dotychczasowa zapadła na skutek niewyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia, a więc nieprzeprowadzenia dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które organ niejako uzupełnił dopiero w późniejszym czasie wznawiając na tej podstawie postępowanie. Natomiast inną rzeczą jest, czy strona skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczeń świadomie, a zatem celowo wskazała nieprawdziwe dane bądź zataiła okoliczności, które były istotne dla ustalenia jej prawa do tych świadczeń. Jednakże te kwestie stanowią przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 32 w zw. z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy czym trzeba zauważyć, że regulacja ta przewiduje jako szczególny, a zatem korzystający z pierwszeństwa w stosunku do przepisów k.p.a., tryb zmiany i uchylenia decyzji, co ma miejsce m.in. w sytuacji, gdy pobrano nienależne świadczenie rodzinne, w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, nieuprawnione było przyjęcie, na tle poczynionych w sprawie ustaleń, iż dochód ojca jednego z dzieci skarżącej należy w całości wliczyć do dochodu rodziny skarżącej. Dochód rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy). Ustalając wysokość dochodu rodziny organy obu instancji automatycznie uznały, iż przyjęcie wspólnego wychowywania syna skarżącej z jego ojcem stanowi dostateczną podstawę do zaliczenia go do członków rodziny i wliczenia jego dochodu do dochodu rodziny skarżącej. Tymczasem organy pominęły jednak całkowicie okoliczność, iż z oświadczenia skarżącej i ojca jej dziecka wynika, że w badanym okresie nie zamieszkiwali razem i nie prowadzili wspólnego gospodarstwa domowego. Nadto skarżąca oświadczyła, że ojciec jej syna łożył wyłącznie na jego utrzymanie. Wprawdzie, jak zauważył organ pierwszej instancji, wspólne wychowywanie nie oznacza prowadzenia wspólnego czy też odrębnego gospodarstwa domowego, jednakże wspólne zamieszkanie i prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego niewątpliwie sprzyja pełnej realizacji obowiązków rodzicielskich, a zatem ma istotny wpływ na ocenę przesłanki wspólnego wychowywania dziecka. W tej sytuacji automatyczne zsumowanie dochodów skarżącej oraz ojca jednego z jej dzieci nie może być uznane za wystarczające dla ustalenia rzeczywistego dochodu rodziny skarżącej. Wprawdzie rodzina w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza rodziców dzieci (art. 3 pkt 16 ustawy), niemniej jednak przy ustalaniu wysokości dochodu uprawniającego do zasiłku rodzinnego nie można było nie uwzględnić wskazanych wyżej okoliczności oraz dokonać niezbędnych ustaleń dla prawidłowej oceny wiarygodności oświadczeń złożonych w powyższym zakresie. Skoro wysokość dochodu decyduje o prawie do zasiłku, również na pozostałe dzieci, obowiązkiem organów administracji jest ustalenie tego dochodu w sposób zgodny ze stanem faktycznym. W ocenie Sądu nie można uznać za usprawiedliwione doliczanie do dochodu rodziny, od którego zależy prawo do zasiłku rodzinnego, dochodu ojca jednego z trójki dzieci, którego udział w utrzymaniu rodziny ogranicza się do pomocy materialnej związanej z utrzymaniem wyłącznie jego dziecka. Wskazanych okoliczności organy administracji w ogóle nie wzięły pod uwagę i nie starały się wyjaśnić, mimo obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.. W tym stanie rzeczy przyszło stwierdzić, że decyzja organu I instancji jak i decyzja utrzymująca ją w mocy naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych przez Sąd. Ponadto, działając na zasadzie art. 152 P.p.s.a., Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, z tym że rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.