IV SA/Gl 647/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia del. WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...]. Skarżący E. K. pismem z dnia [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr[...], którą utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Koordynatora Filii Nr [...]Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...], Nr[...], w sprawie przyznania na wniosek D. K. zasiłku celowego w łącznej kwocie 460zł. na dofinansowanie zakupu odzieży i obuwia wiosenno-letniego dla 4 osób oraz zakup środków czystości. Skarżący w złożonym wniosku dowodził, że wnosi o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż pracownice Filii Nr [...] OPS-u w G. zatuszowały istnienie dokumentów, które miały zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz złożonego odwołania od zapadłej decyzji. Brak tych dokumentów, w postaci druku L-4 o niezdolności skarżącego do pracy w wyniku doznanego urazu w dniu [...] spowodował zaniżenie o 50% wysokości zasiłku okresowego. Strona przekazała jednocześnie kopie dokumentów, które w jej ocenie mają znaczenie w sprawie. W piśmie z dnia [...], które stanowi doprecyzowanie żądania, skarżący podał, że wnosi o wznowienie postępowania, a jako jego podstawę wskazuje art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. Dodatkowo skarżący stwierdził, że przyczyny wznowienia unaoczni organowi pismo strony do organu I instancji z dnia [...], które zostało dołączone do pisma. Postanowieniem z dnia [...], Nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wznowiło na wniosek E. K. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr[...]. Decyzją z dnia [...], Nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...] którą utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Koordynatora Filii Nr [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] Nr[...], w sprawie przyznania na wniosek D. K. zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji organ po przytoczeniu brzmienia przepisu art. 145 § 1 K.p.a. oraz art. 149 K.p.a., stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono istnienia podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145 K.p.a. Uzasadniał organ, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. postępowanie wznawia się wówczas, gdy spełnione są łącznie 3 przesłanki, a mianowicie ujawnione w sprawie okoliczności lub dowody istotne dla sprawy są nowe, istnienie tych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej oraz nowe dowody i okoliczności faktyczne nie były znane organowi, który wydał decyzję. Dodatkowo podał organ, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, a więc mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Wskazując na powyższe organ stwierdził, że przedstawione przez stronę dokumenty, w postaci wniosku strony z dnia [...] pisma z PUP z dnia [...], skierowania na badania z dnia [...], zaświadczenia lekarskiego z dnia [...], karty informacyjnej ze szpitala, zwolnienia lekarskiego oraz pisma strony z dnia [...], nie są dla przedmiotowej sprawy istotne, gdyż organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podkreślił, że pomoc dostosowana jest do możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Zatem sytuacja zdrowotna strony, która spowodowała niemożność poszukiwania pracy oraz jej podjęcia i tak nie miałaby wpływu na wysokość przyznanego świadczenia. Argumentował dodatkowo organ, że zarówno organ I instancji, jak i II instancji miał świadomość, że strona uległa wypadkowi i jej sytuacja zdrowotna uległa zmianie. Podkreślając, że zasiłki celowe, celowe specjalne oraz celowe zwrotne przewidziane w ustawie o pomocy społecznej nie mają charakteru gwarantowanego, lecz mają charakter uznaniowy i stąd też udzielane są na poziomie współmiernym nie tylko do potrzeb osoby zainteresowanej, lecz także aktualnych możliwości finansowych ośrodka pomocy SKO uznało, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył E. K. Nie godząc się z zapadłą decyzją podkreślał, że w stosunku do niektórych członków Kolegium procedujących w w/w sprawach strona złożyła już wcześniej wniosek do organów ścigania. Skarżący zauważał, że przeciwko kierownikowi Filii Nr [...] w G., pracownikowi socjalnemu oraz dyrektorowi OPS-u wszczęte został postępowanie o przestępstwo z art. 271 § 1 K.k. Przedstawiając przebieg postępowania oraz czynności związane z nie przekazaniem pisma strony z dnia [...] wraz z odwołaniem, skarżący żądał przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego zgodnie z regułami art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 i 2 K.p.a. i wyjaśnienia meritum sprawy. Dodatkowo skarżący wskazywał, że wznowienie postępowania winno nastąpić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2, 3 i 5 K.p.a., gdyż te przepisy świadczą o zasadności jego wniosku. Skarżący akcentował, że do wydania decyzji dotyczącej przyznania zasiłku okresowego za [...], oprócz wydania jej z naruszeniem postępowania wskazanego powyżej, dokonane zostało w trakcie już trwania postępowań administracyjnych, policyjno-prokuratorskich oraz po powiadomieniu Ministra Sprawiedliwości. Z tego też względu zapadłe decyzje obarczone są wadą bezprawności, gdyż wydane zostały przez osobę wyłączoną od udziału w postępowaniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 6 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], Nr[...], utrzymało w mocy decyzją własną z dnia [...], Nr[...], którą odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr[...]. W uzasadnieniu ponownie przytoczono stanowisko skarżącego oraz brzmienie przepisów art. 145 § 1 K.p.a., art. 145 a K.p.a. oraz art. 151 § 1 K.p.a. i stwierdzono ponownie brak podstaw do uchylenia kwestionowanej przez skarżącego decyzji w świetle dowodów przedłożonych przez skarżącego, z analogicznym uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się skarżący – E. K. We wniesionej skardze domagał się merytorycznego rozpoznania jego spraw przez organy administracji w zakresie objętym treścią składanych pism. Argumentował, że żądał ponownego rozpoznania sprawy w oparciu o art. 145 § 2 i § 3 K.p.a., gdzie istotą było poświadczenie nieprawdy przez pracowników Filii Nr[...] OPS-u G. Ta okoliczność stanowi w jego ocenie istotną podstawę do zmiany decyzji ostatecznej, co uszło uwadze członkom SKO. Dalsze zatem powielanie ustaleń i podtrzymywanie decyzji pracownic OPS-u w stosunku do których toczy się postępowanie karne, winno być podstawą do wnikliwej analizy dokumentów, zgodnie z literą prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, w uzasadnieniu wskazując, że zasadnicze powody swojego rozstrzygnięcia przedstawiło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a argumenty skarżącego nie przekonują go do zmiany powyższego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Poza tym, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ocena, pod względem zgodności z przepisami prawa, zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzją własną z dnia[...], odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...]. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach niniejszej sprawy, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, wydane w trybie wznowieniowym nie odpowiadają przepisom prawa. Na wstępie odnotować należy, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej K.p.a.) regulują w sposób jednoznaczny i ścisły tryb postępowania związany ze wzruszeniem decyzji ostatecznych, jaką jest w niniejszej sprawie decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...] którą utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Koordynatora Filii Nr [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...], Nr[...], w sprawie przyznania na wniosek D. K. zasiłku celowego w łącznej kwocie 460zł. na dofinansowanie zakupu odzieży i obuwia wiosenno-letniego dla 4 osób oraz zakup środków czystości. Zauważyć wypada także, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 K.p.a. W instytucji wznowienia występują zasadniczo dwa elementy, a to materialny to jest prawo strony do żądania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej oraz element procesowy dotyczący weryfikacji prawidłowości postępowania. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Granice wznowionego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji. Celem postępowania wznowieniowego jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia, a następnie w razie pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania organ dokonuje, zatem najpierw ustaleń, co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie w pierwszym etapie, braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza jednak dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a. W tym przypadku nie dochodzi więc do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w sprawie przyznania na wniosek D. K. zasiłku celowego w wysokości 460zł, wszczęte zostało na wniosek skarżącego. W postanowieniu z dnia [...] organ nie wskazuje na wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu. Z uzasadnienia zaś postanowienia wynika, że jego podstawę stanowił wniosek skarżącego z dnia [...]. Złożenie, zatem wniosku przez skarżącego o wznowienie postępowania determinowało zakres tego postępowania i analizę przesłanek jego dopuszczalności. Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania oraz jego uzupełnieniu jako przesłankę wznowienia podniósł okoliczność związane z brakiem znajomości przez organ prowadzący postępowanie oraz organ odwoławczy stanu faktycznego, a to wobec nie przekazania dokumentów złożonych przez skarżącego w dniu [...] w Filii Nr [...] OPS-u w G., a dotyczących stanu jego zdrowia, co miało istotny wpływ na wysokość przyznanego świadczenia z pomocy społecznej oraz brak obiektywności tego postępowania, a to poprzez prowadzenie go i wydanie decyzji przez osobę podlegającą wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. Tę podstawę skarżący wiązał z toczącymi się jego zdaniem postępowaniami służbowymi i karnymi przeciwko pracownikom OPS-u w G. Wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakwalifikowany został i tak rozpatrzony przez organy, co wynika z uzasadnienia zapadłych decyzji, jako oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 K.p.a. Art. 145 § 1 K.p.a. stanowi m.in., że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Tymczasem zarówno z treści wniosku skarżącego, jego uzupełnienia, jak również i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wynika, że zarzuca on ostatecznej decyzji także kwalifikowaną wadę związaną z wydaniem decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. Art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a przewiduje możliwość wznowienia postępowania w sytuacji, gdy doszło do wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. Ta wskazywana podstawa wznowienia postępowania nie została przez organ rozpoznana, a przynajmniej brak jest odniesienia się do niej w uzasadnieniu obu zapadłych decyzji. Powołana przez skarżącego przesłanka wadliwości decyzji jest jedną z ustawowych przesłanek (wadliwości) skutkujących wznowieniem postępowania, a zatem organ zobowiązany był do weryfikacji tej podnoszonej przez skarżącego ustawowej przesłanki i ustalenia przede wszystkim czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Takich ustaleń nie poczyniły organy, a miały one zasadnicze znaczenie dla określenia czy zaistniała ta istotna wadliwość postępowania, która pozwalałaby na zastosowanie sankcji wzruszalności decyzji. W podstawie, bowiem wznowienia postępowania opartej na art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. przyjęte zostało przez ustawodawcę domniemanie wpływu tej wady postępowania na treść decyzji, przy czym ta wadliwość decyzji ograniczona jest tylko do przypadków wydania decyzji przez pracownika organu administracji (por. komentarz do art. 145 K.p.a. prof. B. Adamiak z 2008 r.). Stosownie do tego, podkreślić należy, że organy procedujące w przedmiotowej sprawie zobowiązane były do przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego i ustalenia czy rzeczywiście wskazane przez skarżącego przyczyny wznowienia wystąpiły, czy też nie, a więc czy w istocie decyzję objętą wznowieniem wydał pracownik ( bądź pracownicy) podlegający wyłączeniu z uwagi na przepis art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. Organy przeprowadziły tylko i wyłącznie ocenę przesłanek wznowienia postępowania objętych dyspozycją przepisu art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 K.p.a. Podana natomiast we wniosku o wznowienie podstawa wznowienia postępowania wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Do postępowania wznowieniowego mają zastosowanie ogólne reguły wynikające z zasad postępowania administracyjnego, a więc zarówno z art. 10 § 1 K.p.a., jak i art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Postępowanie w sprawie nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył oceny zaistnienia bądź nie ustawowych przesłanek pozwalających na wzruszenie ostatecznej decyzji na podstawie przesłanek wskazanych przez skarżącego. Okoliczności, na które wskazano powyższej nie zostały należycie rozważone przez organ. W sprawie zaistniała, zatem sytuacja, w której organ wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niepełne ustalenia stanu faktycznego, jak również w sposób niepełny, lakoniczny rozważył stan prawny. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji winno wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają, którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie (art. 107 § 3 Kpa). Stwierdzić należy również, że obowiązkiem organów, który wynika z art. 148 § 1 K.p.a. jest ustalenie czy wniosek wpłynął w terminie, a także czy został złożony przez podmiot do tego legitymowany. Podmiotem wnoszącym o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w/w decyzją ostateczną nie była wnioskodawczyni – D. K., lecz jej małżonek – E. K. Wszczęcie postępowania wznowieniowego, zgodnie z art. 147 K.p.a., może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. Organy winny wypowiedzieć się w tym zakresie mając także na uwadze regulację zawartą w przepisach ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 6, art. 40, art. 43). Reasumując wady z art. 145 § 1 i 145a K.p.a. są istotnymi wadami postępowania i nie jest wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą, więc spowodować wzruszalność decyzji ostatecznej i stąd też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Wznowienie postępowania miało na celu w pierwszej kolejności, zbadanie czy w tym zakresie zakończone ostateczną decyzją postępowanie przeprowadzone zostało prawidłowo czy też wadliwie, tj. czy naruszało obowiązujące wówczas przepisy w zakresie okoliczności stanowiących przytoczone przez skarżącego przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania. Stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.