IV SA/Gl 649/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. W dniu 24 listopada 2016 r. M. F. (dalej: "skarżący") złożył wniosek o przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup żywności oraz leków. Decyzją z dnia [..] Burmistrza C. odmówił skarżącemu przyznania pomocy na zakup żywności. Organ uznał, że pomoc została już przyznana, bowiem skarżący otrzymał zasiłek celowy na zakup żywności przyznany decyzją z [...] w kwocie 150 zł i przelanej na konto wymienionego 2 grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium uznało za konieczne ustalić, czy intencją strony nie było oczekiwanie pomocy na cel żywnościowy, przeznaczonej na miesiąc styczeń 2017 r., a nadto czy strona miała zapewnioną pomoc na zakup żywności w styczniu 2017 r. innymi decyzjami. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz C., działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-3 , art. 7, art. 8, art. 9 ust. 1 i 8a, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm. – dalej w skrócie "u.ps.") oraz art. 7, art. 77 i art. 104 k.p.a., ponownie odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności. W uzasadnieniu organ podniósł, że na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji ustalono, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, długotrwale chorą oraz posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dochód strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowił zasiłek stały w wysokości 604 zł. Ponadto skarżący regularnie korzysta z pomocy finansowej OPS. W październiku 2016 r. oprócz zasiłku stałego oraz pomocy w formie usług opiekuńczych otrzymał również pomoc w formie zasiłków celowych na zakup żywności w kwocie 150 zł (decyzja z[...].) na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w kwocie 100 zł oraz środków czystości w kwocie 30 zł (decyzje z [...] r.). Zatem w październiku 2016 r. strona dysponowała kwotą 884 zł. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów, użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zaznaczył nadto, że przyznanie tej formy pomocy następuje w drodze decyzji mającej charakter uznaniowy, a wydając ją należy kierować się zarówno indywidualnymi okolicznościami dotyczącymi wnioskodawcy jak i potrzebami wszystkich podopiecznych. Organ powołał się na treść art. 2 ust. 1 oraz art. 3 u.p.s. określających cel i zasady przyznawania pomocy społecznej oraz podał, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Następnie wskazał, że rozpatrując zaspokojenie potrzeby żywności stwierdzono, że skarżącemu przyznano zasiłki celowe na zakup posiłku lub żywności kolejno: decyzją z [...] w kwocie 150 zł (przelew na konto 3.11.2016r.), decyzją z [...] w kwocie 150 zł (przelew na konto 02.12.2016r.), decyzją z [...] r.(przelew na konto 26.01.2017 r.). Organ wskazał, że skarżący potrzebę zakupu żywności ma zaspokajaną na bieżąco. Zaznaczył, że w oświadczeniu z 24 lutego 2017 r. skarżący doprecyzował wniosek, że oczekiwał pomocy na żywność bez określenia terminu czy to miesiąc grudzień, czy styczeń, a nadto wspomniał o limitach przyznawania pomocy. Organ stwierdził, że wniosek skarżącego rozpatrzono uwzględniając jego sytuację życiową oraz faktycznie zdiagnozowane potrzeby a nadto, że nie stosuje się żadnych limitów wspomnianych przez skarżącego. Wskazał, że w miesiącu październiku, listopadzie i grudniu 2016 oraz w styczniu 2017 r. skarżący miał zapewnioną pomoc na zakup żywności w formie zasiłku celowego, a ponadto od grudnia 2016 r. otrzymał pomoc żywieniową z Programu Operacyjnego Pomoc Żywieniowa współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym, z której nadal korzysta. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wyraził swoje niezadowolenie wskazując, że jego zdaniem odmowa przyznania pomocy na zakup żywności była związana z przyznaniem mu w maju 2016 r. dwóch zasiłków na ten cel. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej po rozpatrzeniu powyższego odwołania wydało decyzję z dnia [...] nr [...] którą WSA w Gliwicach wyrokiem 22 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 535/17 uchylił z tego powodu, że Kolegium tą decyzją utrzymało w mocy inną decyzję niż decyzja, w stosunku do której wniesiono odwołanie. W związku z tym Sąd nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy, mając na względzie wymóg zachowania tożsamości sprawy w obydwu instancjach. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia [...] nr [...] odmawiającą skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przywołało prawne regulacje przedmiotu sprawy oraz zwróciło uwagę, że jedną z przesłanek, od których zależy przyznanie zasiłku celowego, jest kryterium dochodowe, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej nie może przekroczyć 634 zł. Podkreśliło także, że przyznawanie zasiłku celowego odbywa się na zasadzie uznania administracyjnego, które jest konstrukcją prawną dającą organowi możliwość przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia w granicach wyznaczonych przez prawo. Następnie Kolegium wskazało, że jak wynika z ustaleń organu I instancji w miesiącu październiku , listopadzie i grudniu 2016 r. oraz w styczniu 2017 r. skarżący miał przyznaną pomoc na zakup żywności w kwotach po 150 zł oraz 200 zł, że spełniał kryterium dochodowe, gdyż na jego dochód w miesiącu październiku składał się zasiłek stały w wysokości 604 zł, a nadto, że dysponował on większą kwotą, bowiem poza zasiłkiem stałym otrzymał zasiłki celowe w wysokości 884 zł. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że celem pomocy społecznej jest jedynie udzielanie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków wnioskodawcy do poprawy swojej sytuacji bytowej, oraz że przepisów nie można wyprowadzić wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Podniósł, że wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które są w danej sytuacji najistotniejsze. Zdaniem Kolegium organ I instancji wykazał, że pomoc na zakup żywności jest stronie przyznawana regularnie. Zarówno w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku jak i w listopadzie i kolejnych miesiącach przyznawano stronie zasiłki celowe na zakup żywności, co stanowi o zaspokojeniu tych potrzeb. Zaznaczono również, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc jak i w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Zauważono także, że wprawdzie z uwagi na charakter niezbędnych potrzeb bytowych, ewentualna pomoc udzielona w związku z potrzebami zgłoszonymi we wcześniejszym okresie nie niweczy możliwości udzielenia świadczeń pieniężnych na zaspokojenie analogicznych potrzeb wskazanych przez wnioskodawcę miesiąc później, to jednak potrzeba bytowa jaką jest zakup żywności została zrealizowana poprzez przyznanie odrębnymi decyzjami w odstępach co miesięcznych zasiłków celowych na ten cel. Natomiast celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a nadto decyzja jest zgodna z przepisami k.p.a. oraz u.p.s. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze skarżący nie zgodził się z decyzją Kolegium. Podniósł, że organ pierwszej instancji ma obowiązek prawidłowego wyważenia wysokości przyznanej pomocy, tak żeby starczyło dla wszystkich i nikt nie cierpiał niedostatku. Wskazał, że bez jakiejkolwiek przyczyny ograniczono mu pomoc za rok 2017 i I kwartał 2018 r. w stosunku do roku 2016 oraz I kwartału 2017 r. oraz przedstawił zestawienie rodzaju i wysokości udzielonej mu pomocy przez OPS w ww. latach oraz wydanych decyzji odmownych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu pismem z dnia 23 października 2018 r. poparł skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Wskazał, że organ rozpatrując przedmiotową sprawę dokonał oceny sytuacji majątkowej skarżącego w sposób sprzeczny z ustawą o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 8 ust. 4, stanowiącego że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się zasiłku celowego. Tymczasem ustalając uprawnienie skarżącego do wnioskowanego zasiłku organy wliczyły otrzymane przez niego zasiłki celowe, przeznaczone na różne, ale konkretne cele i nie mogą być one wykorzystane przez skarżącego w inny sposób, aniżeli przeznaczenie, dla którego je uzyskał. Dlatego też, zdaniem pełnomocnika, powoływanie się przez organ na przekroczenie przez skarżącego kryterium dochodowego, nie pozwalającego na ubieganie się o zasiłek celowy bądź jego przyznanie nawet w ramach uznania administracyjnego, jest nieuprawnione. Podkreślił, że zaspokajanie potrzeb związanych z żywnością jest priorytetem w życiu człowieka. Zdaniem pełnomocnika niezbędne jest ponowne zbadanie sytuacji życiowej skarżącego, poprzez właściwe ustalenie kryterium dochodowego i dopiero wówczas podjęcie decyzji o przyznaniu bądź nieprzyznaniu zasiłku celowego. Ponadto niezbędne jest ponowne zbadanie sytuacji życiowej skarżącego zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, w szczególności właściwe ustalenie kryterium dochodowego i dopiero podjęcie decyzji o przyznaniu lub nie wnioskowanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy, sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.s." W przedmiotowej sprawie skarżący wnosił bowiem o przyznanie mu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 3 u.p.s., przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 1 – 15 tej ustawy. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący spełnia wymogi formalne do otrzymania świadczenia pieniężnego, albowiem jego dochód z miesiąca poprzedzającego dzień złożenia wniosku w wysokości 604 zł nie przekraczał przewidzianego kryterium, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł, jak również występuje jedna z przesłanek przewidzianych treścią art. 7 u.p.s. , a mianowicie niepełnosprawność oraz długotrwała choroba. Zgłoszona przez skarżącego potrzeba niewątpliwie mieści się w katalogu potrzeb wymienionych w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, która może w drodze tego świadczenia być zaspokojona. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 powołanej wyżej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości, podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. W przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, uwzględniając wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej, a więc że pomoc społeczna ma charakter pomocniczy (art. 2 ust. 1 u.p.s.), że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), oraz że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Dopiero po ustaleniu, że pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Spełnienie ustawowych kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Organy orzekające zasady te miały na uwadze, albowiem rozstrzygnęły sprawę zważając na sytuację skarżącego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przeprowadzony wywiad środowiskowy pozwalały na ustalenie sytuacji skarżącego i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Decyzja pierwszoinstancyjna została poprzedzona analizą sytuacji skarżącego, w tym sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i finansowej z której wynika, że uzyskiwane przez niego świadczenia pozwalają na bieżące zaspakajanie niezbędnych, zgłaszanych przez niego potrzeb. Zwraca przy tym uwagę okoliczność, że skarżący nie musi ponosić opłat za mieszkanie (czynsz), które zwykle stanowią istotny wydatek rodzin o niskich dochodach. Zamieszkuje bowiem w domu razem z najbliższą rodziną. Jednocześnie, jak wskazał organ pierwszoinstancyjny, skarżący pozostaje pod stałą opieką OSP korzysta regularnie z jego świadczeń otrzymując potrzebne mu wsparcie materialne i pomoc. Oznacza to, że jego potrzeby są na bieżąco monitorowane i zaspokajane odpowiednio do ich zasadności i możliwości OPS. Skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku na żywność, tj. w październiku 2016 r., poza zasiłkiem stałym w wysokości 604 zł dysponował także kwotą 280 zł z tytułu przyznanych mu zasiłków celowych, w tym na żywność w kwocie 150 zł, przyznanej decyzją z [...] Dalej, jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji, w miesiącu listopadzie i grudniu 2016 r. skarżącemu zostały przelane na konto środki finansowe po 150 zł na zakup żywności przyznane decyzjami z [...] Także w styczniu 2017 r. skarżący dysponował kwotą 200 zł z tytułu przyznanego i wypłaconego zasiłku celowego na żywność. Ponadto w grudniu 2016 r. skarżący otrzymał pomoc żywieniową z Programu Operacyjnego Pomoc Żywieniowa. Skarżący nie przeczył tym ustaleniom. Słuszne jest zatem stanowisko Kolegium, że podstawowa potrzeba bytowa jaką jest zakup żywności, o zaspokojenie której skarżący wystąpił wnioskiem z 24 listopada 2016 r., została zrealizowana poprzez przyznanie odrębnymi decyzjami zasiłków celowych na żywność. W związku z tym skarżący w ww. okresie co miesiąc dysponował środkami finansowymi przyznanymi mu na ten cel. Jednocześnie z akt administracyjnych wynika, że organ decyzją z [...] przyznał mu zasiłek celowy na leki w kwocie 200 zł, o który skarżący poza zasiłkiem na żywność wystąpił we wniosku z 24 listopada 2016 r. Tym samym skarżący nie pozostał bez dodatkowego wsparcia finansowego udzielonego mu ze strony organu do tego uprawnionego. Ponadto nie można tracić z pola widzenia faktu, że celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb, a jedynie pomoc w tym zakresie (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Natomiast skarżący posiada własny stały dochód w kwocie 604 zł z tytułu zasiłku stałego. Ponadto regularnie otrzymuje świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych, co sam zresztą potwierdził w skardze. Odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na żywność nie narusza zatem postanowień ustawy o pomocy społecznej. Natomiast wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego organy nie stwierdziły przekroczenia kryterium dochodowego, wręcz przeciwnie uznały, że kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego w wysokości 634 zł zostało spełnione, gdyż dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, na który składa się zasiłek stały, wynosił 604 zł. W związku z tym wniosek prawidłowo był rozpoznawany w oparciu o art. 39 u.p.s. W przypadku przekroczenia kryterium dochodowego organy mogłyby rozważać jedynie możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego w oparciu o art. 41 u.p.s., co w sprawie nie miało miejsca. Tym samym otrzymanych zasiłków celowych organ nie wliczył do dochodu, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Natomiast nie można pominąć faktu, że otrzymywane zasiłki celowe z pomocy społecznej mają wpływ na poprawę sytuacji skarżącego umożliwiając mu zaspakajanie zgłaszanych przez niego potrzeb. W konsekwencji poczynionych rozważań, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie może zasługiwać na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzającą nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając zatem na uwadze, że wniesiona skarga okazała się nieuzasadniona, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.