IV SA/Gl 65/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. nr [...]; 2) określa, że nie może być ona wykonana. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 30 ust. 23 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) odmówił T. G. umorzenia należności wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu otrzymywanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez osoby uprawnione D. i R. G. na mocy decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ ten zaakcentował, że w chwili obecnej strona znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i życiowej, jednakże nie daje ona podstaw dla uwzględnienia zgłoszonego wniosku. Nadto zaznaczono, że to na stronie spoczywa obowiązek alimentacyjny względem własnych dzieci, a nie na budżecie państwa. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się T. G., która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji, jak również podkreśliła, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, ponieważ nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Nadto zaakcentowała, że sytuacja materialna dzieci względem, których ciąży na niej obowiązek alimentacyjny jest dobra, ponieważ rodzina byłego męża jest w stanie zapewnić im odpowiednie środki utrzymania i otrzymuje znaczną pomoc z Niemiec. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach zapadłego rozstrzygnięcia organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył stan normatywny obowiązujący w zakresie objętym przedmiotem prowadzonego postępowania. Prezentując stan faktyczny sprawy organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia i z tego powodu zachodzi konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 12, art. 23, art. 27 a także art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) odmówił T. G. umorzenia należności wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu otrzymywanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez osoby uprawnione D. i R. G. na mocy decyzji z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji organ ten zaakcentował, że sytuacja w jakiej znajduje się strona nie zasługuje na uwzględnienie zgłoszonego żądania, ponieważ wspólnie z P. O. wychowuje niepełnosprawne dziecko. Nadto organ zaznaczył, że skoro P. O. zrezygnował z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, to strona winna podjąć działania zmierzające do podjęcia zatrudnienia. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się T. G., która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji, jak również podkreśliła, że sytuacja materialna rodziny jest bardzo trudna, a stwierdzenia zamieszczone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie są prawdziwe. Zdaniem strony to ona opiekuje się synem, a jej kontakty z P. O. są ograniczone, ponieważ rzadko przebywa w domu i jedynie daje środki finansowe na T. O. oraz opłaca czynsz. Z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad synem nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach zapadłego rozstrzygnięcia organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył stan normatywny obowiązujący w zakresie objętym przedmiotem prowadzonego postępowania. Prezentując stan faktyczny sprawy organ odwoławczy stwierdził, że w zgromadzonym materiale dowodowym występują sprzeczności, których organ pierwszej instancji nie dostrzegł i nie wyjaśnił. Niejasności te dotyczą struktury rodziny strony a także wysokości dochodów przez nią posiadanych. Uchylając decyzję do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy nakazał organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego w taki sposób, aby ustalić rzeczywistą sytuację osobistą strony, jak również wysokość uzyskiwanych przez nią dochodów. Nadto organ ten zasugerował przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich osób zamieszkujących w mieszkaniu zajmowanym przez stronę. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 12, art. 27, art. 25 i art. 30 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) odmówił T. G. umorzenia należności wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu otrzymywanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez osoby uprawnione D. i R. G. na mocy decyzji z dnia[...]. W uzasadnieniu decyzji organ ten zaakcentował, że skoro strona nie wystąpiła do sądu powszechnego o pozbawienie praw rodzicielskich ojca dziecka, jak również o zasądzenie alimentów, to zamieszkując wspólnie z ojcem dziecka stanowi z nim nieformalny związek i rodzinę w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto organ ten zaznaczył, że z uwagi na treść oświadczeń złożonych w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego, przy ustalaniu sytuacji dochodowej rodziny uwzględnić należy dochody strony i P. O. Mając to na uwadze organ nie znalazł podstaw do umorzenia ciążących na stronie obowiązków. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się T. G., która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji, jak również podkreśliła, że sytuacja materialna rodziny jest bardzo trudna, a stwierdzenia zamieszczone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie są prawdziwe. Zdaniem odwołującej się, ojciec dziecka płaci jej jedynie 200 zł oraz umożliwia zamieszkiwanie w zajmowanym mieszkaniu. Kontakty z nim są sporadyczne, ponieważ rzadko przebywa w mieszkaniu i nie zna jego miejsca zatrudnienia, ponieważ wykonuje prace dorywcze. Podniosła, że z uwagi na sprawowanie opieki nad synem nie jest w stanie podjąć zatrudnienia i ewentualnie poprawić sytuacji materialnej rodziny. W końcowej części odwołania zaakcentowała, że konkubenta nie interesują jej dzieci z małżeństwa i oświadcza, że nie będzie za nie płacił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach zapadłego rozstrzygnięcia organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył stan normatywny obowiązujący w zakresie objętym przedmiotem prowadzonego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia standardów stawianych uzasadnieniu decyzji uznaniowej, nadto ustalenia poczynione w ramach prowadzonego postępowania dowodowego są niewystarczające i nie dają podstaw dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 30 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) odmówił T. G. umorzenia należności wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu otrzymywanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez osoby uprawnione D. i R. G. na mocy decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ ten przywołał wpierw treść unormowań zamieszczonych w art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a następnie zaakcentował, że wsparcie ze strony władz publicznych udzielane jest rodzinom, które we własnym zakresie nie są w stanie podołać trudnej sytuacji życiowej. Nadto zadaniem organów administracji nie jest wyręczanie członków rodziny z ciążących na nich obowiązków, w tym obowiązków alimentacyjnych. W końcowej części uzasadnienia organ pierwszej instancji podniósł, że w sprawie tej brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony, ponieważ sytuacja osobista i dochodowa rodziny nie uzasadnia uwzględnienia złożonego wniosku. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się T. G., która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji, jak również podkreśliła, że sytuacja materialna rodziny jest bardzo trudna. Podniosła, że z uwagi na sprawowanie opieki nad synem nie jest w stanie podjąć zatrudnienia i ewentualnie poprawić sytuacji materialnej rodziny. Jej dochodem jest jedynie świadczenie pielęgnacyjne oraz zasiłek rodzinny i nie wystarczają one na zaspokojenie najniezbędniejszych potrzeb syna. W końcowej części odwołania ponownie wskazała na trudną sytuację rodziny wynikającą z choroby syna i wystąpiła o uwzględnienie zgłoszonego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść przepisów normujących zasady umarzania należności ciążących na dłużniku alimentacyjnym. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy silnie zaakcentował uznaniowy charakter podejmowanego rozstrzygnięcia, jak również podniesiono, że umorzenie takich należności powinno nastąpić dopiero wówczas, gdy brak jest już możliwości ich zwrotu przez osobę zobowiązaną, a ponadto przemawiać za tym powinny okoliczności obiektywne a nie subiektywne przekonanie zainteresowanej. Następnie wskazany organ odniósł się do sytuacji faktycznej, w jakiej występuje strona i doszedł do przekonania, że brak jest występowania przesłanek uzasadniających umorzenie ciążących na niej należności. Ponownie organ odwoławczy odniósł się do uznaniowego charakteru podejmowanej decyzji, jak również wskazał na zakres kontroli takiej decyzji. W przypadku tego typu decyzji organ kontrolujący zwraca szczególną uwagę na to, czy nie zostały przekroczone granice uznania, a podjęta decyzja nie charakteryzuje się już swobodą działania organu administracji. Organ odwoławczy w sposób szczególny odniósł się do ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji i je zaakceptował uznając za prawidłowe i zasługujące na utrzymanie. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego wskazał, że organ administracji publicznej wydając decyzję jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi, a uznanie nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełniać każdego żądania obywatela. W konkluzji podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się T. G., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i podkreśliła, że występując do organów administracji publicznej z żądaniem umorzenia ciążącej na niej należności kierowała się sytuacją osobistą i dochodową swojej rodziny, a w szczególności tym, że samotnie wychowuje niepełnosprawnego syna, który ma cztery lata. Podkreśliła, że jej dochody są niewielkie, ponieważ wynoszą 520 zł świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłek pielęgnacyjny syna oraz zasiłek rodzinny. Natomiast ojciec syna opłaca czynsz oraz opłaty za energię elektryczną i daje 200 zł na dziecko. W skardze tej zaznaczyła, że nie może liczyć na pomoc ze strony rodziców, ponieważ ojciec nie żyje, a matka znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Odnosząc się do sytuacji zdrowotnej syna zaakcentowała podejmowane działania związane z jego rehabilitacją oraz ponoszonymi z tego tytułu wydatkami, nadto wskazała, że w zajmowanym mieszkaniu jest zimno, a jej syn powinien przebywać w ciepłym pomieszczeniu. W końcowej części skargi podniosła, że dzieci z jej wcześniejszego związku mają dobre warunki bytowe i nie potrzebują wsparcia z jej strony. Jednocześnie zaznaczyła, że nie mogła sprawować opieki nad dziećmi z uwagi na trudną sytuację materialną, a nie z uwagi na brak chęci, nadto nie mogła już dalej pozostawać w związku z mężem, ponieważ nie dało się z nim już wytrzymać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczna argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W niniejszej sprawie skarga wniesiona przez skarżącą musiała zostać uwzględniona, jednakże z innych przyczyn niż podała to skarżąca w swojej skardze. W pierwszej kolejności przyjdzie przywołać postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego, które należy mieć w polu widzenia przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji. Stosownie do postanowień art. 8 organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Treść przywołanego unormowania obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r., a zatem począwszy od wszczęcia prowadzonego postępowania. Nadto po myśli art. 7 wyżej wymienionego Kodeksu organ administracji z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Równocześnie po myśli art. 107 § 3 wskazanego aktu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Po przedstawieniu kluczowych dla oceny prawidłowości poddanej kontroli decyzji organów administracji przyjdzie zwrócić uwagę na stan faktyczny. W kolejności dostrzec należy, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Nr [...] skierowana do T. G., mocą której umorzono należności dłużnika alimentacyjnego w kwocie 4.800 zł wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. łącznie z odsetkami. W sygnalizowanych aktach znajduje się postanowienie z dnia 18 maja 2011 r., mocą którego organ wszczął postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 13 maja 2011 r., a dotyczące okresu od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. W trakcie tego postępowania organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy odmówiły stronie umorzenia ciążących na niej należności, przy czym co jest istotne, organy te w żadnym z podejmowanych rozstrzygnięć nie odniosły się do decyzji z dnia [...] i zamieszczonej w niej argumentacji. Powyższa okoliczność pozwala stwierdzić, że takim postępowaniem wymienione powyżej organy dopuściły się naruszenia treści przywołanego już art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ organy te nie wyjaśniły stronie czym się kierowały podejmując dwa rozbieżne rozstrzygnięcia odnoszące się do tego samego żądania kierowanego do organu administracji publicznej. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu bądź wskazania ze strony organów prowadzących postępowanie, że sytuacja strony w 2010 r. upoważniała je do umorzenia ciążącego na stronie zobowiązania zwrotu należności dłużnika alimentacyjnego, a w 2011 r. brak było podstaw dla podjęcia tego typu decyzji. Przeprowadzenie przez organy administracji wnikliwego postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia rzeczywistej sytuacji osobistej i dochodowej skarżącej stanowiło jeden element umożliwiający podjęcie decyzji, a drugim nie mniej istotnym to odniesienie tej sytuacji do wcześniejszej sytuacji skarżącej i jej rodziny. W tym zakresie organy administracji nie poczyniły żadnych ustaleń. Dodatkowo przyjdzie zauważyć, że przedmiotowa decyzja podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego, a zatem organy administracji publicznej obowiązane są do uwzględnienia wszystkich aspektów związanych z podejmowanym rozstrzygnięciem, a wszelkie uchybienia w tym zakresie dają podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi do sądu administracyjnego. Sygnalizowany powyżej brak wyczerpuje również znamiona naruszenia postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ organy administracji prowadzące postępowanie, przed wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nadto sytuacja ta pozwala uznać, że wskazane organy dopuściły się naruszenia postanowień art. 107 § 3 tegoż Kodeksu, ponieważ uzasadnienia podejmowanych decyzji nie odpowiadają wymogom przewidzianym w przywołanym przepisie, ponieważ w praktyce organy nie wskazały, którym dowodom przyznały moc dowodową, a którym odmówiły takiej mocy. Wskazany zarzut odnosi się do porównania sytuacji skarżącej w 2010 r. oraz w 2011 r. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają uznać, że organy administracji wypowiadające się w przedmiotowej sprawie dopuściły się innego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który winien przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia sytuacji strony w 2010 r. oraz w 2011 r., a następnie mając na uwadze obecną jej sytuację osobistą i dochodową podjąć stosowne rozstrzygnięcie, przy czym organ ten musi mieć w polu widzenia treść art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie odnieść się do jeszcze jednego zagadnienia, otóż w trakcie prowadzonego postępowania organ odwoławczy kilkakrotnie uwzględniał odwołania strony i uchylał decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie takie z jednej strony może być oceniane pozytywnie, ponieważ wskazuje ono na dążenie tego organu do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jednakże bliższa analiza motywów, którymi kierował się organ odwoławczy uwzględniający wnoszone odwołania pozwala stwierdzić, że nie we wszystkich przypadkach były one uzasadnione. Takie działania ze strony organu odwoławczego wyczerpują przesłanki przewlekłości prowadzonego postępowania, zatem organ ten winien unikać tego typu sytuacji i w większym zakresie wykorzystywać przysługujące mu instrumenty w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i podejmować rozstrzygnięcia merytoryczne. Sąd po myśli art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o tym, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wobec powyższego, stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji. mw