IV SA/Gl 651/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. o pozbawieniu M. S. uprawnień kombatanckich. Pismem z dnia [...] 2004 r. M. S. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o przywrócenie uprawnień kombatanckich odebranych decyzjami z dnia [...] r. i [...] r. W piśmie tym wskazał, że na terenie działań pułku, w którym służył funkcjonowało wiele band (ostatnia z nich została zlikwidowana w [...] r.) i opisał przykłady ich poczynań. Podniósł także, iż bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że był ochotnikiem a nie żołnierzem z poboru, co potwierdzono w rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia, w której stwierdzono, że "żołnierz z poboru" i "żołnierz-ochotnik" to synonimy sformułowania "żołnierz zasadniczej służby wojskowej". Strona podniosła także, że dokonana przez organ interpretacja przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego jest sprzeczna z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i oświadczyła, że pozbawienie jej uprawnień kombatanckich jest wysoce krzywdzące i niesprawiedliwe, zwłaszcza w sytuacji, gdy inne osoby niezasłużenie legitymują się takimi uprawnieniami. W uzasadnieniu decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. wskazano, że w dniu [...] r. do Urzędu wpłynął wniosek strony w sprawie zakończonej decyzją własną tego organu z dnia [...] r. We wniosku tym strona nie powołała się na ustawowe podstawy wznowienia postępowania ani też na podstawy stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji. W tym stanie rzeczy organ, działając w oparciu o art. 235 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: k.p.a zakwalifikował pismo jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeśli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wskazał dalej, że decyzja objęta wnioskiem jest wprawdzie ostateczna, jednakże M. S. nie wykazał, aby za jej uchyleniem przemawiał interes społeczny albo słuszny interes strony. Ponowna analiza materiału dowodowego potwierdza, że okoliczności, na które powołuje się strona nie uzasadniają uchylenia bądź zmiany decyzji objętej rozpoznawanym wnioskiem Organ stwierdził także, iż postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r. o utrzymaniu w mocy decyzji pozbawiającej stronę uprawnień kombatanckich nie zostało dotknięte wadliwością. Decyzja ta była zgodna z obowiązującym w dacie jej wydania stanem prawnym, który dotychczas w istotny dla sprawy sposób nie uległ zmianie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. wskazano także, iż podobne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, który wyrokiem z dnia 9 lutego 2000 r. (sygn. akt II SA/Ka 948/98) oddalił skargę strony na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. Rewizja Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r. (sygn. akt III RN 143/00). Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podkreślił także, iż wyrok ten wiąże zarówno stronę, jak i organ, gdyż zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd, a także organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Wobec powyższego Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. o pozbawieniu M. S. uprawnień kombatanckich. Powyższą decyzję (doręczoną w dniu [...] r.) opatrzono pouczeniem, że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Pismem z dnia [...] r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu [...] r.) M. S. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na przykłady innych osób, którym zdaniem strony niezasłużenie przyznano uprawnienia kombatanckie. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny sprawy i wskazano, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie wskazała, aby w przedmiotowej sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej. Zgodnie natomiast z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach określonych w tej ustawie. Powołany przepis statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych, która oznacza, że taka decyzja nie może być w zasadzie wzruszona w trybie postępowania administracyjnego, poza wyjątkami ściśle określonymi w przepisach ustawy. Jeden z takich wyjątków określono w art. 154 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej lub organ wyższego stopnia, jeśli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Pojęcie "słusznego interesu strony" nie jest co prawda zdefiniowane w ustawie, jednakże nie ulega wątpliwości, że interesu tego nie można sprowadzać do obchodzenia innych przepisów prawa tj. art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz.U. z 2002 r., nr 42, poz. 371 ze zm.). Bezsporne jest, że w interesie strony pozostaje odzyskanie uprawnień kombatanckich, jednakże wyłączenie wobec strony sankcji przewidzianych powyższym przepisem pozostawałoby w sprzeczności z art. 6 k.p.a., który nakazuje organom administracji przestrzegać prawo (co w razie stwierdzenia braku podstaw do zachowania uprawnień kombatanckich obliguje organ do podjęcia decyzji o ich pozbawieniu). Organ przywołał także tezę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2004 r. (sygn. akt II SA/Bk 428/04), w której wskazano, że nie można uznać za ważny interes strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wskazał również, że nie budzi wątpliwości fakt, że M. S. uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej w ramach służby wojskowej. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego "pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów nabyły uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art. 4. Organ podkreślił także, iż strona w żaden sposób nie wykazała, że spełnia przesłanki przewidziane w art. 25 ust. 2 pkt 2 zd. 2 powołanej powyżej ustawy, warunkujące zachowanie dotychczasowych uprawnień kombatanckich, którymi to okolicznościami są uczestnictwo w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939, uzyskanie uprawnień z mocy obecnie obowiązującej ustawy oraz pełnienie z poboru służby wojskowej w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. Powyższą decyzję strona w ustawowym terminie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. wraz z utrzymanymi przez ten organ w mocy decyzjami z dnia [...] r., z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. oparto na nieprawdziwym twierdzeniu, że na terenie województwa [...] nie funkcjonowały bandy i oświadczył, że uczestniczył w kilku w pogrzebach żołnierzy zabitych przez bandy, a sam był celem (udaremnionego) napadu tych ugrupowań. Przesłanką rozstrzygnięcia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. było natomiast założenie, że skarżący został żołnierzem ochotnikiem, podczas, gdy w rzeczywistości został do wojska wcielony bezpośrednio (okoliczność udokumentowana orzeczeniem Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] r.), a za nieistotne dla sprawy uznać należy rozróżnienie pomiędzy żołnierzem wcielonym za pośrednictwem Wojskowej Komendy Uzupełnień (dawniej WKR) a żołnierzem wcielonym bezpośrednio. W opinii skarżącego istotne jest bowiem, że dzięki wszystkim żołnierzom (bez względu na okoliczności w jakich zostali przyjęci do wojska) Polska odzyskała wolność, a za osoby działające na rzecz utrwalania władzy ludowej można uznać wyłącznie sztabowców, a nie żołnierzy szeregowych. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1259 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Obejmuje ona zarówno przestrzeganie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę, czy zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. Zgodnie z art. 235 § 1 k.p.a. skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. W przypadkach określonych w § 1 żądanie zostanie uwzględnione, gdy zachodzą przewidziane w kodeksie warunki do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. "W konstrukcji art. 235 § 1 zawarte jest domniemanie prawne, zgodnie z którym skargę w sprawie zakończonej decyzją ostateczną "uważa się" (w zależności od treści) za żądanie wznowienia postępowania (art. 147 w zw. z art. 145 k.p.a.) lub za żądanie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 2 w zw. z art. 156) albo jej uchylenia lub zmiany" (por. A.Matan, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005. Bezsporne jest, że decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. o pozbawieniu M. S. uprawnień kombatanckich spełnia kryteria określone w art. 16 k.p.a., który definiuje decyzje ostateczne i statuuje zasadę ich trwałości. Zamknięty katalog przesłanek wznowienia postępowania określony jest w art. 145 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić natomiast w oparciu o art.156 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W świetle przywołanych powyżej przepisów stwierdzić należy, że strona we wniosku z dnia [...] 2004 r. nie zawarła żadnych danych nakazujących uznać jej pismo za wniosek o wznowienie postępowania czy też stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. Zasadnie zatem przyjęto, że wniosek M. S. stanowi żądanie zastosowania art. 154 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej lub organ wyższego stopnia, jeśli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o powołany przepis nie są zarzuty badane w trybie odwoławczym, a jedynie podstawy stanowiące przesłankę uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, tj. interes społeczny i słuszny interes strony. Decyzja tego rodzaju ma charakter uznaniowy, a zatem jeżeli zachowano wszelkie wymogi prawa procesowego to sąd administracyjny nie jest władny jej uchylić (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1745/97, LEX nr 44723). Dokonując zatem sądowej kontroli decyzji opartej na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego stwierdzić należy, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych dokonał analizy wniosku strony pod kątem dwóch przesłanek: tj. interesu społecznego i słusznego interesu strony. Określając słuszny interes strony organ stwierdził, że niewątpliwie skarżący ma interes w odzyskaniu uprawnień kombatanckich, przyjął jednakże, iż "słuszny interes strony", o którym mowa w art. 154 k.p.a. nie może być tożsamy z wyłączeniem wobec skarżącego sankcji przewidzianej w art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach i niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz.U. z 1997 r., Nr 142, poz. 450 ze zm.). Wspomniany przepis stanowi, że pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art. 4. Uprawnienia te zachowują jednak osoby, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie, oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r., a zatem skoro bezsporne jest, że M. S. nabył uprawnienia kombatanckie z tytułu uczestnictwa w walkach o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej, a służbę wojskową podjął jako ochotnik to w ocenie organu nie zachodzi słuszny interes strony w uchyleniu decyzji o pozbawieniu zainteresowanego przedmiotowych uprawnień. Wskazane okoliczności wykluczają również w przekonaniu Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych interes społeczny w uchyleniu przedmiotowej decyzji. Jak więc wykazano powyżej sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że organ administracji publicznej prawidłowo zastosował art. 154 k.p.a. i zbadał przesłanki niezbędne do wydania rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Powyższa konstatacja nakazuje oddalić skargę, w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.