IV SA/Gl 651/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie agencji zatrudnienia oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 18m pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008 r Nr 69, poz. 415 ze zm.), orzekł o wykreśleniu z dniem [...]r. "A" Sp. z o.o. w K. z rejestru agencji zatrudnienia, wpisanej pod numerem [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że na skutek przeprowadzonej kontroli w ww. spółce zostały stwierdzone nieprawidłowości związane z prowadzeniem działalności agencji zatrudnienia. Agencja nie zawierała pisemnych umów z osobami kierowanymi do pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego oraz nie zawarła pisemnej umowy z pracodawcą zagranicznym, do którego kierowała osoby do pracy – art. 85 ust. 2 i 3 ustawy o promocji zatrudnienia (...). Z uwagi na powyższe Państwowa Inspekcja Pracy w K. skierowała do sądu wniosek o ukaranie M. R., która będąc odpowiedzialną za prowadzenie agencji zatrudnienia w zakresie pośrednictwa do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, dopuściła się wymienionego naruszenia. Na tej podstawie wszczęto postępowanie w sprawie wykreślenia Spółki "A" z rejestru agencji zatrudnienia. Dalej wskazano, że prawomocnym wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego w K. Wydział IV z dnia [...]., sygn. akt [...]uznano M. R. winną popełnienia zarzucanego jej czynu z art. 121 ust. 6, art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ust. 1 i art. 107 ust. 1 ww. ustawy. Podniesiono także, że w toku postępowania strona zapoznała się z aktami sprawy i złożyła wyjaśnienia, które nie wniosły niczego do sprawy. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że nastąpiło naruszenie warunków prowadzenia działalności agencji zatrudnienia, co zgodnie z art. 18m pkt 5 ww. ustawy skutkować musiało wykreśleniem spółki z rejestru agencji zatrudnienia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" Sp. z o.o. w K., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 18n ust. 1 oraz art. 18 m ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez orzeczenie o dokonaniu wykreślenia spółki z rejestru agencji zatrudnienia z dniem wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzez wydanie decyzji pomimo tego, że w dacie jej wydania, strona nie naruszała warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19a i 19e-19h. W uzasadnieniu odwołania wskazano na oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią zaskarżonej decyzji przewidującej wykreślenie spółki z rejestru agencji zatrudnienia z dniem wydania decyzji a dyspozycją art. 18n ust. 1 ustawy, który skutek wykreślenia z rejestru wiąże z decyzją ostateczną. Kwestionowano także stanowisko organu, że nie tylko naruszenie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia istniejące w chwili wydawania decyzji o wykreśleniu z rejestru, ale również istniejące w przeszłości jest podstawą do obligatoryjnego wykreślenia podmiotu z rejestru. Zdaniem odwołującej się interpretacja taka nie tyko nie wynika z treści ustawy, ale wydaje się być również sprzeczna z konstytucyjną zasadą proporcjonalności sankcji do naruszenia prawa, wywodzoną z treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślono, że Trybunał Konstytucyjny w wielu swoich orzeczeniach wskazywał, że dokonując ingerencji w sferę interesów prywatnych podmiotów należy kierować się zasadą proporcjonalności, która oznacza zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Wskazano, że spółka wprawdzie dopuściła się pewnych nieprawidłowości w wykonywaniu ustawy, jednakże bezpośrednio po kontroli PIP ( a nawet w jej trakcie) usunęła wszystkie stwierdzone nieprawidłowości i od tamtej pory jej działanie jest całkowicie zgodne z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Argumentowano także, że interpretacja przepisu art. 18m pkt 5 ustawy lansowana przez organ może doprowadzić do sytuacji, w której na przykład z powodu kilkudniowego opóźnienia w zapłacie składki na ubezpieczenie społeczne w roku 2007r., dochodzi do wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia na podstawie decyzji wydanej w roku 2010r. Zważywszy, że do zaległości takiej może dojść na skutek rozbieżnej interpretacji przepisów podatkowych sankcja w postaci automatycznego wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia jest zbyt surowa. Na tej podstawie wywiedziono, że interpretacja dokonana przez organ jest nieprawidłowa. Zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy nie mogło być bowiem ustawianie swego rodzaju pułapek na adresatów norm prawnych. Ponadto wskazano, że wpływu na decyzję nie może mieć fakt skazania pracownika skarżącego, gdyż zgodnie z treścią art. 19 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, niekaralność za czyn z art. 121 tej ustawy odnosi się do podmiotu wpisanego do rejestru agencji a nie jego pracowników. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o wykreśleniu "A" Sp. z o.o. w K. z rejestru agencji zatrudnienia, wpisanego pod nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 18m pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku naruszenia przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19, 19b-19d oraz art. 85 ust. 2-5. Natomiast zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy kierowanie do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych za pośrednictwem agencji zatrudnienia odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawieranej przez te agencje z osobami kierowanymi. Ponadto w art. 85 ust. 3 tej ustawy ustanowiono obowiązek zawierania przez agencję zatrudnienia pisemnej umowy z pracodawcą zagranicznym, do którego zamierza kierować osoby do pracy za granicą. Następnie organ powołując się na wyrok Sądu Rejonowego w K. z dnia [...]r., sygn. akt [...] oraz wyniki protokołu kontroli z [...]r. stwierdził, że agencja nie zawierała umów z osobami kierowanymi do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych. Na tej podstawie uznał, że w sprawie zaistniały okoliczności skutkujące, w świetle art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia (...) obowiązkiem wykreślenia "A" Sp. z o.o. w K. z rejestru agencji zatrudnienia. Jednocześnie organ wskazał, że decyzje wydawane w tym trybie są przykładem decyzji związanych. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia, było związane z nieprawidłowym określeniem przez organ pierwszej instancji terminu wykreślenia spółki z rejestru. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy zgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji jest art. 18m ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zakresie, w jakim przewiduje wykreślenie z rejestru zatrudnienia, jako jedyną, automatyczną i obligatoryjną sankcję za naruszenie wymogów wynikających z art. 19a i 19e-19h tej ustawy oraz o zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 ust. 5 bądź art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podniesiono, że decyzja o wykreśleniu z rejestru agencji została wydana mimo faktu, iż w dacie jej wydawania spółka nie naruszała warunków prowadzenia agencji określonych w art. 19a i 19e-19h ustawy o promocji zatrudnienia (...). Ponownie wskazano na sprzeczność dokonanej przez organ interpretacji przepisów tej ustawy z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Podkreślono fakt usunięcia przed wydaniem decyzji wszystkich nieprawidłowości stwierdzonych przez PIP. Odwołując się do przykładu wykreślenia z rejestru w przypadku kilkudniowego opóźnienia w zapłacie składki na ubezpieczenie ponownie wywodzono, że sankcja w postaci automatycznego wykreślenia podmiotu z rejestru agencji jest zbyt surowa. Wskazano także, że wpływu na decyzję organu odwoławczego nie może mieć fakt skazania M. R. za wykroczenie z art. 121 ust. 6 ustawy, jako że niekaralność za czyny z art. 121 odnosi się do podmiotu wpisanego do rejestru, a nie jego pracowników. Ostatecznie podniesiono, że organy władzy powinny interpretować przepisy w taki sposób, aby nadać im sens zgodny z Konstytucją. Interpretacja art. 18m ustawy zaprezentowana przez organy administracji narusza tę zasadę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymując stanowisko zawarte w motywach kwestionowanej decyzji podkreśliło, że przesłanką wykreślenia spółki z rejestru agencji zatrudnienia jest naruszenie przez ten podmiot warunków prowadzenia agencji określonych w art. 85 ust. 2-5 (art. 18m pkt 5 ustawy), co zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym. Osoba skazana była odpowiedzialna za czynności agencji zatrudnienia w zakresie pośrednictwa do pracy za granicą u pracodawców polskich, a zatem skazanie jej za to, że nie zawierała pisemnych umów bezpośrednio wskazuje na funkcjonowanie spółki. Skazanie nie ma w tym przypadku wymiaru prywatnego, oderwanego od sfery funkcjonowania spółki. W związku z pozostałymi zarzutami skargi Kolegium stwierdziło, że swoją decyzję oparło na obowiązującym przepisie prawa, którego niekonstytucyjność nie została do tej pory stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sytuacji gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Na mocy art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa. Rozstrzygnięcie to wydano w wyniku niekwestionowanych ustaleń faktycznych, które dały podstawę dla poczynienia rozważań prawnych pod kątem spełnienia przesłanek, mającej zastosowanie w spawie normy prawa materialnego. Podstawę materialnoprawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz. 415) - zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą, w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 18 m pkt 5 ustawy marszałek województwa wykreśla w drodze decyzji podmiot wpisany do rejestru w przypadku naruszenia przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19, 19b-19d oraz art. 85 ust. 2-5. Natomiast w myśl art. 85 ust. 2 ustawy kierowanie do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych za pośrednictwem agencji zatrudnienia odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawieranej przez te agencje z osobami kierowanymi (ust. 2). Agencja zatrudnienia ma także obowiązek zawierania z pracodawcą zagranicznym, do którego zamierza kierować osoby do pracy za granicą, pisemnej umowy określającej w szczególności (ust. 3). Ponadto agencja zatrudnienia obowiązana jest do informowania na piśmie osoby kierowanej do pracy za granicą o przysługujących jej uprawnieniach, o których mowa w art. 86 (ust. 4), oraz do przestrzegania międzynarodowych umów, porozumień i programów dotyczących zatrudnienia wiążących Rzeczpospolitą Polską oraz obowiązujących w państwie zatrudnienia przepisów o zatrudnieniu oraz przepisów regulujących działalność agencji zatrudnienia (ust. 5). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że prowadzona przez skarżącą agencja zatrudnienia nie zawierała umów z osobami kierowanymi do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, pomimo ciążącego na niej obowiązku określonego w art. 85 ust. 2 ustawy. Zarówno wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. oraz prawomocny wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w K. z dnia [...]r. sygn. akt [...] pozwalały na jednoznaczne ustalenie, że w tym zakresie doszło do naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 85 ust. 2 ustawy. Tym samym zaistniały podstawy do wykreślenia spółki z rejestru zgodnie z art. 18m pkt 5 ustawy. Bez znaczenia zatem pozostaje podniesiona w skardze okoliczność braku naruszenia przez spółkę warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19a i 19e-19h. Również usunięcie stwierdzonych naruszeń w toku postępowania nie mogło skutkować odstąpieniem od wynikającego z art. 18m pkt 5 obowiązku wykreślenia skarżącej spółki z rejestru. Przyjdzie wskazać, że przepis art. 18m ustawy wprowadza wyraźny podział warunków prowadzenia działalności agencji zatrudnienia na warunki, za naruszenie których marszałek wykreśla podmiot z rejestru agencji zatrudnienia oraz takie kiedy wykreślenie nastąpi dopiero wówczas, gdy podmiot w wyznaczonym terminie nie usunie naruszeń tych warunków. Sposób sformułowania przepisu art. 18 m pkt 5 jednoznacznie wskazuje na obligatoryjny charakter decyzji o wykreśleniu z rejestru podmiotu w przypadku stwierdzenia naruszenia przez tenże podmiot warunków prowadzenia działalności agencji zatrudnienia określonych w art. 19, 19b-19d oraz art. 85 ust.2-5. Jedynie w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków wynikających z art. 19a i 19e-19h wykreślenie następuje w przypadku nieusunięcia tych naruszeń w terminie wyznaczonym przez organ (art. 18m pkt 6 ustawy). Nie ulega natomiast wątpliwości, że warunki prowadzenia działalności wymienione w art. 19 pkt 2 i 3, art. 19b-19d oraz art. 85 ust.2-5, za wyjątkiem określonym w art. 19 ust. 1 (przepis ten dotyczy zaległości z tytułu zobowiązań publicznoprawnych), mają bezwzględnie na celu ochronę osób bezrobotnych korzystających z usług pośrednictwa pracy. Przyjdzie w tym miejscu wskazać, że na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1725) uległ zmianie pkt 5 i 6 art. 18 m ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tą zmianą za naruszenie warunków prowadzenia agencji określonych w art. 19 pkt 1 ustawy wykreślenie podmiotu z rejestru nastąpi dopiero wówczas, gdy podmiot w wyznaczonym terminie nie usunie naruszeń tych warunków tj. nie ureguluje zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zmiana ta potwierdza jednocześnie, iż wolą ustawodawcy jest, aby podmiot prowadzący agencję zatrudnienia bezwzględnie przestrzegał obowiązków związanych z ochroną osób bezrobotnych, określonych w art. 19 pkt 2 i 3, art. 19b-19d oraz art. 85 ust. 2-5 ustawy. Ponadto słusznie zauważyło Kolegium, że skazanie pracownika odpowiedzialnego za czynności agencji zatrudnienia w zakresie pośrednictwa do pracy za granicą nie ma wymiaru prywatnego, oderwanego od sfery funkcjonowania agencji zatrudnienia. Skazanie, które miało miejsce w niniejszej sprawie, potwierdza naruszenie przez agencję zatrudnienia prowadzoną przez skarżącą spółkę obowiązku określonego w art. 85 ust. 2 ustawy. Uchybienie obowiązkowi z art. 85 ust. 2 stanowi natomiast naruszenie ustawowych warunków prowadzenia działalności agencji zatrudnienia, z którymi ustawodawca wiąże bezwzględny skutek w postaci wykreślenia podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia z rejestru (art. 18m pkt 5 ustawy). W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy dokonując ich właściwej interpretacji. Sąd nie dopatrzył się również uchybień postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto trzeba wskazać, że sądy są związane ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że Sąd nie może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu ustawy. Natomiast, jeżeli sąd byłby przekonany, co do niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją lub miałby wątpliwości w tym względzie, to - na podstawie art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Dopiero stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją otwiera możliwość niezastosowania przez sąd tego przepisu. W niniejszej sprawie sąd nie znalazł podstaw do takiego wystąpienia. Wskazać jedynie wypadnie na sprzeczność w sformułowaniu wniosku, bowiem przepis art. 18m pkt 5 nie przewiduje wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia jako jedyną, automatyczną i obligatoryjną sankcję za naruszenie wymogów wynikających z treści przepisu art. 19a i 19e-19h ustawy. Wykreślenie w tych przypadkach następuje bowiem dopiero w razie nieusunięcia w wyznaczonym terminie wymogów w przepisach tych określonych (art. 18m pkt 6). W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi