IV SA/Gl 652/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 37 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał P.S. od 1 marca 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. zasiłek stały w wysokości 604,00 zł. miesięcznie. W uzasadnieniu tej decyzji przywołał wpierw przepisy ustawy o pomocy społecznej normujące zasady przyznawania zasiłku stałego jak również opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne finansowane ze źródeł pomocy społecznej. Z decyzją tą nie zgodził się P.S., który wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i podniósł, że od połowy 2014 r. podejmuje działania zmierzające do otrzymania zasiłku stałego. Pierwotne orzeczenia wypowiadających się w tym zakresie komisji lekarskich stwierdziły u niego lekki stopień niepełnosprawności. W następstwie odwołania oraz pozwu do Sądu Rejonowego w G. wyrokiem z dnia [...] r. został u niego ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, datujący się od 30 października 2014 r. do 31 grudnia 2016 r. W tej sytuacji zdaniem skarżącego zasiłek stały powinien zostać mu przyznany od miesiąca ustalenia umiarkowanego stopnia niepełnosprawności czyli od 30 października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia przybliżono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odniesiono się do wniesionego odwołania. Przywołując stan normatywny organ odwoławczy zaakcentował, że świadczenia z pomocy społecznej przyznawane są od miesiąca złożenia wniosku, skoro strona złożyła wniosek w dniu 30 marca 2016 r. to przedmiotowe świadczenie przyznane zostało jej od miesiąca, w którym taki wniosek złożyła do organu pomocy społecznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł P.S. W skardze tej wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia jak również podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i domaga się przyznania zasiłku stałego od 30 października 2014 r. Podkreślił, że to nie z jego winy tak długo trwało postępowanie dotyczące ustalenia stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1046 ze zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że sąd administracyjny uwzględnia wniesioną skargę z powodu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z takiej treści przepisu wynika, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego będzie stanowiło podstawę uwzględnienia wniesionej skargi, a jedynie takie, które będzie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które będzie rzutowało na końcowy wynik sprawy będzie dawało podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie wzbudza żadnych kontrowersji, ponieważ podstawowe jego elementy nie są kwestionowane przez skarżącego jak również przez wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący w dniu 30 marca 2016 r. złożył formalny wniosek o przyznanie zasiłku stałego i dołączył do niego wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia [...]r. zaliczający go do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności począwszy od dnia 30 października 2014 r. W następstwie złożonego wniosku organy obu instancji przyznały skarżącemu zasiłek stały w pełnej wysokości począwszy od marca 2016 r. do grudnia 2016 r. Przywołane ustalenia faktyczne nie są w sprawie sporne, natomiast skarżący oczekuje od organów administracji przyznania zasiłku stałego począwszy od dnia ustalenia u niego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, czyli od 30 października 2014 r. Zatem skarżący domaga się przyznania mu tego świadczenia począwszy od dnia wskazanego w wyroku sądu powszechnego, od którego rozpoznano u niego umiarkowany stopień niepełnosprawności. W świetle przywołanego stanu faktycznego i czytelnie skonkretyzowanego żądania skarżącego należy odnieść się do obowiązujących unormowań prawnych. Stosownie do postanowień art. 37 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z kolei po myśli art. 106 ust. 3 świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Z przywołanych powyżej przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że prawo do zasiłku stałego przysługuje osobie, która spełnia kumulatywnie dwa wymogi, a mianowicie jest osobą całkowicie niezdolną do pracy z powodu wieku lub niezdolności do pracy oraz dochód takiej osoby musi być niższy niż kryterium dochodowe przewidziane dla osoby samotnie gospodarującej. Osobą całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W świetle przywołanego stanu normatywnego odnoszącego się do wymogów jakie należy spełnić ubiegając się o zasiłek stały przyjdzie stwierdzić, że w przypadku skarżącego wymogi te zostały spełnione, ponieważ legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jak również nie dysponuje żadnym własnym dochodem. Na marginesie można zauważyć, że organy administracji obu instancji nie kwestionują tego faktu, a potwierdzeniem tego jest przyznanie skarżącemu przedmiotowego zasiłku. Spornym w rozpoznawanej sprawie jest inne zagadnienie, a mianowicie, od którego miesiąca skarżącemu przedmiotowe świadczenie przysługuje. Skarżący utrzymuje, że od miesiąca ustalenia u niego stopnia niepełnosprawności, czyli od 30 października 2014 r., natomiast organy administracji obu instancji opowiedziały się za odmiennym stanowiskiem i przyznały skarżącemu przedmiotowe świadczenie od marca 2016 r., czyli od miesiąca złożenia formalnego wniosku o przyznanie zasiłku stałego. Skarżący dopomina się o przyznanie wskazanego świadczenia od 30 października 2014 r. z tego powodu, że sąd powszechny ustalił u niego od tego dnia stopień uprawniający go do skutecznego ubiegania się o przyznanie wskazanego świadczenia. Nadto podnosi, że nie ponosi winy za tak długie prowadzenie postępowania w tym zakresie i nie może z tego powodu ponosić negatywnych konsekwencji, którymi w tej sprawie jest przyznanie świadczenia dopiero od marca 2016 r. Z kolei organy administracji obu instancji opowiedziały się za literalnym ujęciem przywołanego powyżej art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W tym miejscu przyjdzie odnieść się do treści wskazanego unormowania. Literalne jego brzmienie jest czytelne, ponieważ stanowi się w nim, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Odczytanie tego przepisu wprost nie daje odpowiedzi na szereg rodzących się pytań, zatem przepis ten wymaga pogłębionej interpretacji. W pierwszej kolejności przyjdzie dostrzec, że świadczenia z pomocy społecznej mogą być świadczeniami jednorazowymi, okresowymi bądź przyznawanymi na dłuższy czas. W przypadku świadczeń okresowych mogą zaistnieć sytuacje, kiedy osoba po zamknięciu okresu pobierania jednego świadczenia uruchamia procedurę związaną z nabyciem świadczenia na kolejny okres. Z tego typu sytuacją można zetknąć się wówczas, gdy osoba pobierała zasiłek stały z uwagi na niepełnosprawność i utraciła to świadczenie z uwagi na upływ czasu na jaki legitymowała się uprawniającym do uzyskania danego zasiłku stopniem niepełnosprawności i ponownie ubiega się o jego przyznanie. Innymi słowy osoba taka występuje o kontynuację takiego świadczenia. Przyjdzie dostrzec, że sytuacja osoby ubiegającej się o zasiłek stały w obu wyodrębnionych przypadkach będzie odmienna, gdyż w odniesieniu do pierwszej sytuacji istotnym będzie miesiąc złożenia wniosku do organu administracji, to w drugim przypadku jak się akcentuje w orzecznictwie sądów administracyjnych istotnym będzie to, czy wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności będzie złożony w okresie pobierania dotychczasowego świadczenia względnie będzie związany z nim przyczynowo-skutkowo. W tego typu przypadkach uznaje się, że jest to kontynuacja dotychczasowego świadczenia i wiążący jest pierwszy wniosek o jego przyznanie. W kontekście tego odnieść należy się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 października 2015 r. (sygn. akt SK19/14), w którym to Trybunał orzekł, że art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, 693, 1240 i 1310) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i niemającej innych środków utrzymania, prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że przepis ten w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą z upływem 31 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu do tego wyroku Trybunał wskazał, że art. 67 ust. 2 Konstytucji nie określa bezpośrednio wysokości, charakteru, przesłanek ani trybu przyznawania świadczeń gwarantujących prawo do pomocy społecznej. Elementy te muszą być jednak ukształtowane w taki sposób, by osoba niezdolna do pracy i pozostająca bez środków do życia mogła nabyć świadczenia wchodzące w zakres tego prawa. W przypadku zasiłku stałego przesłanki jego nabycia (niepełnosprawność uniemożliwiająca pracę oraz brak dochodów) zostały określone prawidłowo. Nieprawidłowo skonstruowano jednak tryb nabycia tych świadczeń - sposób jego ukształtowania sprawia, że może upłynąć długi okres od spełnienia przesłanek (niepełnosprawność i brak dochodu) do czasu realizacji prawa. Przyjmując, że świadczenia z pomocy społecznej przysługują po spełnieniu przesłanek, należy je przyznawać od chwili ich wystąpienia. W niniejszej sprawie, jeżeli osoba wystąpiła o stwierdzenie niepełnosprawności, a następnie ze względu na tę niepełnosprawność, powodującą brak środków utrzymania, występuje o zasiłek stały, świadczenie to powinno zostać jej przyznane od dnia stwierdzenia niepełnosprawności uniemożliwiającej podjęcie pracy (po stwierdzeniu, że ta niepełnosprawność jest źródłem braku dochodu). Przyznanie zasiłku stałego z datą późniejszą byłoby możliwe, gdyby organ stwierdził, że wystąpienie niepełnosprawności nie od razu łączyło się z brakiem środków utrzymania, a tylko z utratą dochodu z pracy. Przywołanie tezy i uzasadnienia powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego posiada istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie z dwóch powodów. Po pierwsze Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przedmiotowy przepis traci swoją moc z dniem 31 grudnia 2016 r., a to oznacza, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ administracji, przepis ten uznany został za obowiązujący i wywołujący prawem przewidziane skutki. Trybunał Konstytucyjny uznał niekonstytucyjność art. 106 ust. 3 we wskazanym zakresie, jednakże korzystając z uprawnień wynikających z postanowień art. 190 ust. 3 Konstytucji RP przewidział inny termin utraty jego mocy obowiązującej. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny korzystał z uprawnienia mającego zakotwiczenie w przepisie Konstytucji RP, a to oznacza, że wskazując datę 31 grudnia 2016 r. orzekł, że do tego dnia organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne obowiązane są ten przepis stosować. W sprawie tej Sąd podejmuje orzeczenie już po wskazanym terminie, a zatem w momencie, w którym art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej uznany został za niekonstytucyjny, a ponadto ustawą z dnia 2 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej zmieniony został stan prawny w omawianym zakresie. W konsekwencji uznać należy, że przywołany art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowiący podstawę prawną podejmowanego rozstrzygnięcia jest już niekonstytucyjny i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji. Drugim powodem znaczenia przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest zamieszczone w nim stwierdzenie, że w kontekście art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej będącego przedmiotem oceny przyznanie zasiłku stałego z datą późniejszą byłoby możliwe, gdyby organ stwierdził, że wystąpienie niepełnosprawności nie od razu łączyło się z brakiem środków utrzymania, a tylko z utratą dochodu z pracy. Zatem Trybunał Konstytucyjny nie łączył w sposób bezwarunkowy daty orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z przyznaniem zasiłku stałego, lecz widział konieczność dokonania jeszcze indywidualizacji sytuacji danej osoby i dopiero podjęcie rozstrzygnięcia. W kontekście przywołanego wyroku dostrzec należy również postanowienia ustawy z dnia 2 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2174). Zgodnie z treścią art. 1 tej ustawy w przypadku złożenia przez osobę, która nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wniosku o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją oraz potwierdzeniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia uzależnionego od niezdolności do pracy albo wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wszczyna się postępowanie o ustalenie uprawnienia do zasiłku stałego, a następnie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego: w przypadku spełnienia warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 i 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - postępowanie zawiesza się do dnia dostarczenia orzeczenia; w przypadku niespełnienia któregokolwiek z warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 lub 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - odmawia się przyznania zasiłku stałego. Na okres zawieszenia postępowania przyznaje się z urzędu zasiłek okresowy w wysokości i na zasadach określonych w art. 38 tej ustawy. Jeżeli orzeczenie, o którym mowa powyżej, zostanie dostarczone w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z potwierdzeniem, o którym mowa w ust. 7. Do ustalenia kwoty zasiłku stałego za okres pobierania zasiłku okresowego w trakcie zawieszenia postępowania art. 37 ust. 6 nie stosuje się. Jeżeli orzeczenie, o którym mowa powyżej, zostanie dostarczone po upływie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym dostarczono orzeczenie. Do ustalenia kwoty zasiłku stałego za miesiąc, w którym dostarczono orzeczenie, o którym mowa w art. 106 ust. 7 tej ustawy, nie stosuje się art. 37 ust. 6 przywoływanej ustawy w przypadku pobierania zasiłku okresowego w trakcie zawieszenia postępowania. W przypadku niedostarczenia orzeczenia, o którym mowa w ust. 7, w terminie 3 lat od dnia zawieszenia postępowania, zawieszone postępowanie podejmuje się z urzędu. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy kluczową rolę pełni treść art. 2 przywołanej powyżej ustawy z dnia 2 grudnia 2016 r. Zgodnie z nim postępowania w sprawach o przyznanie zasiłku stałego osobom, które złożyły wniosek o przyznanie zasiłku stałego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, toczą się według przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że w przypadku złożenia przez osobę ubiegającą się o zasiłek stały potwierdzenia, o którym mowa w art. 106 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą: w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie ustawy, prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego; po upływie 60 dni od dnia wejścia w życie ustawy, prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym dostarczono potwierdzenie, o którym mowa w art. 106 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W świetle przedstawionego stanu normatywnego oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego przyjdzie stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność ponownego rozpoznania wniosku skarżącego i podjęcie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wprowadzonych zmian. Podkreślić należy, że przedłożone Sądowi akta administracyjne nie zawierają informacji o tym czy skarżący w ramach wcześniej prowadzonych postępowań dotyczących ubiegania się o inne formy świadczeń z pomocy społecznej, zgłaszał fakt złożenia wniosku do zespołu orzeczniczego o ustalenie stopnia niepełnosprawności. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że skarżący wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności złożył do zespołu orzekającego funkcjonującego przy organie pierwszej instancji. Następstwem niniejszego wyroku jest powrót sprawy na etap postępowania odwoławczego prowadzonego przez organ odwoławczy, który kierując się wskazaniami zamieszczonymi w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia winien podjąć przewidziane przepisami ustawy o pomocy społecznej działania zmierzające do ustalenia sytuacji faktycznej skarżącego, w kontekście wprowadzonego nowego stanu prawnego, a następnie do podjęcia rozstrzygnięcia przewidzianego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję. mr