IV SA/Gl 655/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w związku z art. 15 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.), orzekł o zwrocie przez B.W. kwoty [...] zł. tytułem nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej za okres od dnia [...] do dnia [...] wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzją z dnia [...] przyznana została B.W. zaliczka alimentacyjna na okres od dnia [...] do dnia [...] w wysokości po [...] zł. miesięcznie na córkę [...]. W dniu [...] organ ten uzyskał oświadczenie strony, że jej syn [...] w miesiącu [...] podjął zatrudnienie, które nadal kontynuuje. W związku z powyższym organ pierwszej instancji wznowił postępowanie administracyjne w celu przeliczenia dochodu strony i weryfikacji przyznanej wcześniej zaliczki alimentacyjnej. Z powodu ponownego przeliczenia dochodu strony ustalił, że po uwzględnieniu dochodu syna dochód jej rodziny przekracza kwotę [...] zł. miesięcznie. Tym samym strona nie spełnia wymogu do otrzymania zaliczki alimentacyjnej i mocą decyzji z dnia [...] uchylono decyzję z dnia [...] o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej. W związku z powyższym zaliczka alimentacyjna na rzecz córki strony [...] nie przysługiwała od dnia [...]. Strona natomiast pobrała powyższe świadczenie w łącznej wysokości [...] zł., która podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami w oparciu o art. 15 w związku z art. 3 pkt 24 c i pkt 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Odwołanie od tej decyzji strona domagała się zmiany powyższej decyzji i opisała trudną sytuację finansową swojej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przywołał treść art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie decyzji z dnia [...] przyznającej odwołującej zaliczkę alimentacyjną. W następstwie wznowienia postępowania decyzją z dnia [...] wskazana powyżej decyzja z dnia [...] została uchylona i odmówiono przyznania stronie zaliczki alimentacyjnej. Od decyzji tej strona nie odwołała się i stała się ona decyzją ostateczną. Z tego powodu uruchomiono nowe postępowanie zmierzające do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Powodem uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji przyznającej stronie zaliczkę alimentacyjną było ujawnienie nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji a nie znanej organowi, który wydał decyzję. Okoliczność ta polegała na tym, że w dniu wydania decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną organ właściwy nie dysponował informacją, że syn odwołującej uzyskiwał dochód z tytułu zatrudnienia, który nie został uwzględniony w dochodzie jej rodziny. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, jak również zaznaczył, że odwołująca pobrała zaliczkę alimentacyjną pomimo braku uprawnienia wynikającego z przekroczenia kryterium dochodowego jej rodziny. W skardze skarżąca domagała się zmiany niekorzystnej decyzji z powodu nie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy w szczególności jej trudnej sytuacji rodzinnej spowodowanej [...] i nie prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego z synem [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i przywołało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować jej uchyleniem przez Sąd. Zauważyć trzeba, że sądy te, gdy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie skargi, mogą jedynie zastosować wskazane wyżej formy rozstrzygnięcia. Nie mogą zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji, orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Charakter postępowania przed tymi sądami wyłącza bowiem dokonywanie ustaleń prowadzących do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które są zadaniem organów orzekających. Tym samym nie mogą, czego domaga się skarżąca, rozpatrzyć sprawy, która należy do właściwości organów administracji publicznej i przyznać świadczenie. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. W pierwszej kolejności przyjdzie przywołać stan prawny obowiązujący w zakresie objętym przedmiotem sprawy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z tą ustawą, a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Stosownie do postanowień art. 15 wyżej wymienionej ustawy osoba, która pobrała nienależną zaliczkę alimentacyjną, obowiązana jest do jej zwrotu. Natomiast z art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) zawiera analogiczne rozwiązanie dotyczące świadczenia rodzinnego nienależnie pobranego, a nadto zawiera unormowania dotyczące określenia przesłanek pozwalających uznać dane świadczenie za nienależnie pobrane. Zgodnie z nim za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, jak również świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Według art. 32 ust. 1 tej ustawy organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy, której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, a po myśli ust. 2 tego przepisu w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca wprowadził szczególny tryb dotyczący weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych. Kierując się brzmieniem art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zawierającym podwójne odesłanie w sprawach tych zastosowanie mają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na to, że art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przepisem szczególnym względem postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego jest on stosowany w pierwszej kolejności przed rozwiązaniami zamieszczonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tego też powodu zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji możliwa jest w pierwszej kolejności w tych przypadkach, które są przewidziane w tym przepisie, a zatem także wówczas, gdy osoba pobierze nienależne świadczenie. Natomiast uruchomienie trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przewidzianych postanowieniami tego Kodeksu będzie możliwe jedynie wówczas, kiedy zaistnieje przesłanka nie objęta normą prawną zamieszczoną w art. 32 w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Po wydaniu decyzji o zmianie lub uchyleniu ostatecznej decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną organ administracji uruchamia kolejne postępowanie zmierzające do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a w ostatniej kolejności podejmuje rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Należy zauważyć, że każde z tych postępowań jest odrębną procedurę, w trakcie, której organ zobowiązany jest zwracać uwagę na inne aspekty. Z treści przywołanych przepisów wynika, że żądanie zwrotu nienależnego świadczenia możliwe jest jedynie we wskazanym trybie, co zarazem oznacza, że nie jest możliwe domaganie się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w tych przypadkach, w których organ administracji dokona weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w innym trybie. Konsekwencją tego jest to, że uchylenie decyzji przyznającej świadczenie w następstwie wznowienia postępowania nie daje podstaw do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Za takim ujęciem przemawia fakt, że wznowienie postępowania jest wykorzystywane we wszystkich tych przypadkach, w których nie występuje pobranie nienależnego świadczenia. Przeprowadzone rozważania mają istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ organ pierwszej instancji po uzyskaniu wiadomości o nie spełnianiu przez skarżącą wymogów do otrzymania zaliczki alimentacyjnej postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] uchylił decyzję własną z dnia [...] przyznającą skarżącej zaliczkę alimentacyjną i nie przyznał jej zaliczki alimentacyjnej. Zatem dla weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wykorzystał nie instrument przewidziany postanowieniami art. 32 oraz art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, lecz instytucję zamieszczoną w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak zostało to ustalone powyżej w ramach analizy stanu normatywnego przeprowadzenie weryfikacji decyzji administracyjnej w oparciu o unormowania zamieszczone w Kodeksie postępowania administracyjnego nie daje podstaw do uruchomienia nowego postępowania zmierzającego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W tej sytuacji do rozważenia pozostaje kwestia, czy ewentualnie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, czyli z wystąpieniem przesłanki przewidzianej treścią art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej, ponieważ z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa spotykamy się wówczas, gdy naruszenie to jest ewidentne i nie wymaga wykładni obowiązujących przepisów prawa, a w rozpatrywanej sprawie z tego typu sytuacją Sąd się nie spotkał, ponieważ wybór trybu prowadzonego postępowania uzależniony jest od zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Oznacza to, że również druga przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji nie występuje, ponieważ obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (zaliczki alimentacyjnej), jednakże wymagają od organu administracji przestrzegania odpowiedniego trybu dochodzenia do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Skoro brak jest podstaw do uruchomienia takiego postępowania to tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a mianowicie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który winien podjąć działania do zakończenia uruchomionego przez siebie postępowania przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.