IV SA/Gl 656/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi L.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 10 ust. 3, art. 81 ust. ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64 poz. 593) odmówiono L. G. zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt jej córki A. w domu Dziecka Nr [...] w B., odstąpiono od ustalenia tej odpłatności za okres od [...] do [...] r., a za okres od [...] r. do [...] r. ustalono częściową odpłatność w wysokości [...] zł miesięcznie. Odmowę zwolnienia od odpłatności umotywowano brakiem występowania trudnej sytuacji materialnej w rodzinie L.G. Odstąpienie od odpłatności w okresie od [...] do [...]r. organ uzasadnił faktem poinformowania L. G. o konieczności ponoszenia tego obowiązku dopiero w dniu [...] r. Całkowity koszt utrzymania dziecka w placówce w roku [...], zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta B. wynosił [...] zł. Wskazując, iż dochód rodziny w okresie objętym decyzją przekraczał [...]% kryterium ustawowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, uznano za słuszne ustalić odpłatności w jej [...]% wysokości stosownie do § 3 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, określając ją kwotą [...] zł miesięcznie. Decyzja ta stała się przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności wszczętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Organ ten uznał, iż kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem § 3 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Ustalona bowiem w decyzji Prezydenta Miasta B. opłata stanowiła w istocie [...] %, a nie [...] % wysokości kosztów utrzymania dziecka wynikającego z obowiązującego zarządzenia. Zwrócono nadto uwagę, iż organ I instancji odnosząc się do tożsamego okresu odmówił zwolnienie strony od ponoszenia odpłatności i jednocześnie od tej odpłatności odstąpił. Mając na względzie dostrzeżone uchybienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stwierdziło nieważność kontrolowanego rozstrzygnięcia. W dniu [...] r. L.G. złożyła w organie wniosek o zwolnienie jej od ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczej. Kolejną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] działającego na podstawie art. 10 ust. 3, art. 81 ust. 1,2,3,4,5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64 poz. 593) oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej ustalono odpłatność L.G. za pobyt jej córki A. w Domu Dziecka Nr [...] w B. w okresie od [...]r. do dnia [...] r. w łącznej kwocie [...] zł określając, iż od [...] do [...] wynosi ona [...] zł, a od [...] do [...] r. i od [...] do [...]r. po [...] zł. Odpłatność w okresie od [...] do [...] r. określona została w wysokości [...] zł, po [...] zł w każdym miesiącu. Za okres od [...] do [...] r. organ ustalił odpłatność w wysokości [...] zł, po [...] zł w każdym z wymienionych miesięcy, a za okres od [...] do [...] r po [...] zł miesięcznie, przy czym wskazał, iż od [...] r. do [...] r. wyniesie ona [...] zł, a w następnych miesiącach według faktycznego pobytu dziecka w placówce. Powołując się na ustalenia wywiadu środowiskowego wskazano, iż L.G. prowadzi wspólne gospodarstwo z synem M. i utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę oraz alimentów na syna, a od [...] do [...] r. także na córkę A. Prezydent Miasta B. stwierdził, iż w okresie objętym decyzją, dochód rodziny przekraczał kryterium ustawowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę wysokość ustalonego w rodzinie L. G. dochodu, uznał za słuszne zastosować wobec strony [...] % zwolnienie z odpłatności w okresie od [...] do [...] r, w okresie od [...] do [...]r. [...] % zwolnienie, a w okresie od [...] r. zwolnienie w wysokości [...] % kosztów utrzymania, przyjmując jednocześnie, iż zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta B. w [...]r. uległ zmianie dotychczasowo wyznaczony na kwotę [...] zł koszt utrzymania dziecka w placówce. Od [...] r. koszt ten wynosił bowiem [...] zł. L. G. odwołała się od decyzji z dnia [...] r. powołując się na swoją trudną sytuację materialną. Wskazała, iż nie jest w stanie, bez uszczerbku dla potrzeb jej rodziny, ponosić bieżącej odpłatności za pobyt córki A. w Domu Dziecka i jednocześnie spłacać zadłużenia, jakie wynikło z powodu zmiany wysokości dotychczas nałożonego na nią obowiązku. Zaznaczyła, iż odpłatność w wysokości [...] zł ustaloną poprzednią decyzją z dnia [...]r. mimo problemów finansowych uiszczała regularnie. Obecne podwyższenie bieżącej płatności oraz wymóg zapłaty zadłużenia jest dla niej warunkiem nie do spełnienia, a zatem wnosi o zwolnienie jej z powstałego wskutek zmiany stanowiska organu zadłużenia. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenie odpłatności obciążającej L.G. od [...] do [...] r., wskazując na błąd w oznaczeniu końcowego dnia okresu, w jakim odpłatność ta wynosić miała kwotę [...] zł miesięcznie. W pozostałym zakresie organ odwoławczy uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodnie prawem. Dokonując analizy treści uzasadnienie decyzji organu I instancji Kolegium zauważyło, iż odmowa zwolnienia od odpłatności nałożonej na L.G. za pobyt jej córki A. w placówce opiekuńczej nastąpiła ze względu na brak stwierdzenia trudnej sytuacji materialnej w jej rodzinie. Natomiast wysokość odpłatności uzależniona została od regulacji zawartej w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Po przywołaniu przepisów prawa materialnego rozstrzygających w przedmiocie opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, a to art.10 § 3, art.81 ust.1 i ust. 4 , art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593), a także § 3 ust. 1 i 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do ustaleń w zakresie wysokości dochodu uzyskiwanego przez rodzinę L.G. w okresie objętym decyzją. W konsekwencji uznało, iż w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zaskarżona decyzja jest prawidłowa za wyjątkiem uchylonej jej części, w której organ mylnie określił końcową datę odpłatności ustalonej na kwotę [...] zł. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., L.G. zwróciła się z prośbą o umorzenie zaległości w opłatach będących rezultatem zmiany stanowiska organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi przedstawiając ponownie stan prawny i stan faktyczny ustalony w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu, przy zastosowaniu regulacji wynikającej z art. 135 P.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. Jak stanowi art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593) istnieje obowiązek odpłatność za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, a jej wysokość zostaje ustalona w wydanej przez starostę decyzji. Ustawodawca przewidział jednocześnie możliwość zwolnienia z wskazanej opłaty lub odstąpienie od niej uzależniając to od sytuacji materialnej zobowiązanego podmiotu. Ustalenie warunków zwolnienia z opłat z pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej powierzone zostało w art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej radzie powiatu. W kontrolowanej wskutek wniesionej skargi sprawie, Rada Miejska w B., działając w oparciu o przywołaną wyżej delegację ustawową, uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. w określiła warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej uzależniając wysokość zwolnienia z opłaty od tego, jaki jest stosunek procentowy dochodu rodziny lub osoby zobowiązanej do ustawowego kryterium dochodowego. W § 2 ust. 1 wskazano, iż jedyną z przesłanek umożliwiających zwolnienie całkowite lub częściowe jest sytuacja, gdy ponoszenie odpłatności spowodowałoby obniżenie dochodu rodziny lub osoby poniżej kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć należy, iż skarżąca występowała o zwolnienie jej od odpłatności za pobyt córki A. w placówce opiekuńczo-wychowawczej i było to przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. Nr [...] usuniętej z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jej nieważności. Pominięto natomiast rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w decyzji wydanej ponownie przez organ I instancji. Brak jest również jakichkolwiek ustaleń, które mogłyby potwierdzać, iż organ rozważał możliwość całkowitego lub częściowego zwolnienia skarżącej od odpłatności biorąc pod uwagę wskazany zapis § 2 uchwały Rady Miejskiej. Nie odniesiono się nawet do twierdzeń skarżącej o braku możliwości pokrycia podstawowych potrzeb jej rodziny z chwilą zobowiązania jej do ponoszenia łącznie opłat bieżących i zaległych. Ustawa o pomocy społecznej zobowiązała ponadto starostę do ustalenia wysokość odpłatności przy uwzględnieniu sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej osoby zobowiązanej i jej rodziny. W art. 81 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej wskazano bowiem, iż starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby, a ustalając wysokość opłaty uwzględnia sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby. Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów decyzja w przedmiocie ustalenia odpłatności z pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej powinna być poprzedzona szczegółowym badaniem sytuacji osoby zobowiązanej do ponoszenia tej odpłatności. Nie wyczerpuje tego obowiązku ograniczenie postępowania dowodowego do badania wysokości uzyskiwanego przez tę osobę i jej rodzinę dochodu. Taka sytuacja zachodzi w kontrolowanej sprawie. Nie można bowiem zgodzić się z nie popartym faktami twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż odmowa zwolnienia od odpłatności nałożonej na L. G. za pobyt jej córki A. w placówce opiekuńczej nastąpiła ze względu na brak stwierdzenia trudnej sytuacji materialnej w jej rodzinie. Dokonując analizy treści uzasadnienia decyzji organu I instancji nie sposób znaleźć potwierdzenie dla tej okoliczności. W przeciwieństwie do tego, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji usuniętej z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności można znaleźć sformułowanie zacytowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Odwoływanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do ustaleń faktycznych poprzedzających wydanie decyzji, która utraciła byt prawny jest całkowicie niezrozumiałe. Brak natomiast, zarówno w postępowaniu zakończonym ponowną decyzją pierwszoinstancyjna, jak i decyzją zaskarżoną, działań zmierzających do sprawdzenia, zgodnie z obowiązującą regulacją prawną, o której mowa w art. 81 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej - sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej rodziny lub osoby zobowiązanej. Zapis o brzmieniu "starosta może zwolnić" występujący w art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, iż decyzja w zakresie całkowitego lub częściowego zwolnienia od odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczej ma charakter decyzji uznaniowej. Możliwość wyboru określonego w przepisach rozwiązania nie zwalnia bowiem organu od konieczności wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy , co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Powołując się tu na stanowisko judykatury /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 roku sygn akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243/ należy stwierdzić, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę zgodności takiej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 kpa. Sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się natomiast do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego , czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1 ,art. 77 § 1 i art. 80 kpa., a w szczególności z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienie swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Zwraca nadto uwagę , iż w pkt 1 decyzji organu I instancji ustalono odpłatność L.G. za pobyt jej córki A. w Domu Dziecka Nr [...] w B. w okresie od [...]r. do dnia [...] r. w łącznej kwocie [...] zł określając, iż od [...] do [...] wynosi ona [...] zł, a od [...] do [...] r. i od [...] do [...]r. po [...] zł. Sprzeczności tej nie zauważył o Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując wyłącznie poprawy pkt 4 tego rozstrzygnięcia. Mając na względzie dostrzeżone uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny, z uwagi na potrzebę pełnego wyjaśnienia sprawy, przy uwzględnieniu pominiętego w postępowaniu obowiązku organu, o którym mowa w art. 81 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, uchylił badane decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., jako że doszło do naruszenia prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem obowiązek ponoszenia przez skarżącą odpłatności za pobyt jej córki w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest co do zasady słuszny. Wstrzymanie wykonania tego obowiązku, byłoby dla strony niekorzystne , gdyż ponownie spowodowałby po jej stronie zaległości. Z powyższych przyczyn orzeczono , jak w sentencji.