IV SA/Gl 658/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia NSA Adam Mikusiński Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę. Pismem z dnia [...] A. i A.K. zgłosili swojego syna M.K., urodzonego w dniu [...] do odbycia w Miejskim Przedszkolu nr [...] w K. rocznego przygotowania przedszkolnego, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W odpowiedzi na wyżej opisany wniosek Dyrektor Miejskiego Przedszkola nr [...] w K., pismem z dnia [...], nr [...], powiadomił wnioskodawców, że ich syn nie może zostać przyjęty do wskazanego przedszkola. Organ wskazał, że zgodnie z decyzją organu prowadzącego wydaną na podstawie art. 14 pkt 3 i 4 w zw. z art. 14 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wyrażoną w arkuszu organizacyjnym Miejskiego Przedszkola nr [...] na rok szkolny 2009/2010 w przedszkolu tym nie przewiduje się utworzenia oddziałów zerowych dla dzieci odbywających roczne przygotowania przedszkolne. Organ poinformował strony, że oddział taki został utworzony w Szkole Podstawowej nr [...] w K.. Z treścią opisanego wyżej pisma nie zgodzili się A. i A.K. składając odwołanie do Prezydenta Miasta K.. Zarzucając naruszenie art. 14 b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że organ I instancji jest uprawniony do dokonania czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do przedszkola. Odwołujący wskazali również na naruszenie przez organ art. 14 ust. 4 powołanej ustawy oraz art. 39 ust. 4 poprzez niezapewnienie dziecku warunków do spełniania obowiązku przedszkolnego w Miejskim Przedszkolu nr [...] oraz brak współpracy z rodzicami przy tworzeniu arkusza organizacyjnego i wydawaniu decyzji. Wskazano, że działanie organu jest sprzeczne z zapisem § 15 ust. 1 i 3 pkt 1 Statutu Miejskiego Przedszkola nr [...] w K. stanowiącego, że do przedszkola przyjmowane są dzieci w wieku od 3 - 6 lat. Ponadto zarzucono organowi naruszenie art. 3, art. 12 i 16 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez nieuwzględnienie zabezpieczenia interesów dziecka oraz praw i obowiązków rodziców. Jednocześnie wskazano, że odwołujący nie wypowiedzieli się co do dowodów zebranych w postępowaniu, a organ arbitralnie orzekł ingerując w strefę życia prywatnego dziecka, skracając mu dzieciństwo. Wskazując na powyższe odwołujący wnieśli o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości" oraz przyjęcie dziecka do przedszkola ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta K. działając w oparciu o regulację art. 134 w zw. z art. 104 i 107 § 1 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania i pozostawił je bez rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zaznaczył, że skarżone przez odwołujących pismo Dyrektora Przedszkola nie stanowi decyzji administracyjnej. Również rozstrzygnięcie organu prowadzącego przedszkole w przedmiocie zatwierdzenia arkusza organizacyjnego na dany rok szkolny nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. Z żadnego bowiem przepisu ustawy o systemie oświaty nie wynika podstawa prawna do wydawania w tego rodzaju sprawach decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że nie można domniemywać stosowania władczej, jednostronnej formy działania administracji jaką jest wydawanie decyzji administracyjnej. Pismo Dyrektora Przedszkola ma charakter jedynie informacyjny, nie rozstrzyga natomiast o prawach i obowiązkach stron. Nie można więc twierdzić, że pismo to spełnia wymogi formalne decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a., bowiem brak w nim podstawowego elementu w postaci rozstrzygnięcia. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skutecznie wniesionej jedynie przez pełnomocnika skarżącej A.K., zarzucono organowi administracji naruszenie przepisów: art. 34a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu się od podjęcia działań nadzorczych oraz § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do drugich. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go odmowy Dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] w K. oraz uznanie uprawnień dziecka skarżących do przyjęcia go do przedszkola w roku szkolnym 2009/2010. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że § 2 powołanego wyżej rozporządzenia stanowi, że pierwszeństwo w przyjęciu do przedszkola publicznego mają dzieci w wieku 6 lat, a § 16 ust. 3 ramowego statutu przedszkola publicznego stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624) w zakresie zasad rekrutacji dzieci do przedszkola odsyła w całości do statutu przedszkola. Zgodnie natomiast ze statutem Miejskiego Przedszkola nr [...] w K. (§ 15 ust.3 pkt 1) do przedszkola w pierwszej kolejności przyjmowane są dzieci najstarsze, to jest dzieci w wieku 6 lat. Zdaniem pełnomocnika skarżących przepisy wyżej powołanych aktów prawnych nie wskazują, kto podejmuje decyzję o przyjęciu dziecka do przedszkola, jak również formy, w której następuje odmowa takiego przyjęcia. Rozważając natomiast tą kwestię należy uznać, że przedszkola publiczne zaliczane są do tzw. zakładów administracyjnych. Jednym natomiast z elementów charakteryzujących takie zakłady jest władztwo zakładowe, które przejawia się w rozstrzyganiu w sprawach dopuszczania do korzystania z usług zakładu, określaniu obowiązków użytkowników oraz możliwość pozbawienia użytkownika dostępu do usług takiego zakładu, jeżeli ten nie respektuje zasad korzystania z tych usług. Odmowa więc przyjęcia w poczet użytkowników zakładu administracyjnego ma charakter aktu administracyjnego, a zatem przyjęcie dziecka do przedszkola publicznego, w ocenie pełnomocnika również ma charakter aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie przytaczając argumentację zawartą w skarżonym postanowieniu. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że pismo Dyrektora Przedszkola będące przedmiotem odwołania stanowiło jedynie informację dla skarżących, że w dniu [...] organ prowadzący przedszkole zatwierdził do realizacji arkusz organizacyjny na rok szkolny 2009/2010, tym samym nie świadczy tego rodzaju usług. Organ wyjaśnił, że działania Dyrektora w tym zakresie należą do jego wyłącznej kompetencji. Jednocześnie sam akt zatwierdzenia arkusza organizacyjnego przedszkola publicznego jest swoistym aktem kierownictwa wewnętrznego pomiędzy organem prowadzącym, a szkołą lub przedszkolem. W ocenie organu tego rodzaju działania jedynie pośrednio mogą wpływać na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług zakładu administracyjnego bowiem nie maja charakteru zewnętrznego, nie są też kierowane do indywidualnego podmiotu. Organ uznaje publicznoprawny charakter odmowy przyjęcia do zakładu administracyjnego i uniemożliwienie w ten sposób konkretnej osobie korzystania z jego usług, jednakże nie w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy. Jak bowiem już wyżej wskazano skarga dotyczy pisma mającego jedynie charakter informacyjny. Ponadto skarga nie dotyczy aktu mającego charakter publicznoprawny, który wywiera bezpośredni wpływ na indywidualne prawa i obowiązki. Co jednak najważniejsze o odmowie przyjęcia do zakładu administracyjnego można mówić tylko wówczas, gdy zakład określone usługi w ogóle oferuje oraz zapewnia gotowość do ich realizacji i z określonych powodów indywidualnej osobie odmawia prawa do korzystania z tych usług. Tylko bowiem wówczas odmowa przyjęcia poddawana jest kontroli sądu. Natomiast Miejskie Przedszkole nr [...] w K. nie prowadzi oddziałów dla dzieci sześcioletnich i nie świadczy tego rodzaju usług. Obowiązek ten wypełniają natomiast inne placówki posiadające oddziały przedszkolne. Nadto, zatwierdzenie przez organ prowadzący arkusza organizacyjnego przedszkola lub szkoły nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ani nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd badając legalność wydanego przez Prezydenta Miasta K. postanowienia z dnia [...] Nr [...] nie stwierdził naruszenia przepisów prawa. Zgodnie z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca wniosła odwołanie od pisma Dyrektora Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. z dnia [...], informującego o zatwierdzeniu przez organ prowadzący arkuszu organizacyjnego tego Przedszkola na rok szkolny 2009/2010 i braku w nim oddziałów zerowych dla dzieci odbywających roczne przygotowanie przedszkolne. Pełnomocnik skarżącej uznał, iż pismo to jest aktem innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.). Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić . W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zaskarżone postanowienie ma charakter formalny. Wobec powyższego należy ustalić, czy przywołane pismo Dyrektora Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. z dnia [...], skierowane do strony skarżącej jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, na które przysługuje odwołanie lub zażalenie bądź też innym aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. art. 3 § 2 p.p.s.a.). Ustawa z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), określa strukturę oświaty, wymieniając wśród placówek systemu oświaty również przedszkola (art. 2 pkt 1), a także zadania systemu oświaty, do których należy realizacja prawa dzieci do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju (art. 1 pkt 1). Na zasadzie art. 5 ust. 5 w związku z art. 105 ustawy o systemie oświaty, prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gmin. Zgodnie z art. 5a ust. 2 pkt 1 tej samej ustawy również zapewnienie w przedszkolach kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin. Rada gminy ustala zatem sieć prowadzonych przez gminę przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, co czyni poprzez ich zakładanie oraz zobowiązana jest do zapewnienia warunków pozwalających na spełnienie przez dziecko w wieku 6 lat obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego (por. art. 14 a ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych - Dz. U. Nr 26, poz. 232 z późn. zm. i przepisy rozporządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów przedszkola oraz publicznych szkół - Dz. U. Nr 61, poz. 624). Tym samym na organie prowadzącym ciąży obowiązek nadania pierwszego statutu przedszkola, określającego między innymi jego nazwę i typ, cele i zadania, organy i ich kompetencje, jak również organizację, zakres zadań nauczycieli oraz innych pracowników, nadto szczegółowe zasady rekrutacji dzieci do przedszkola oraz ich prawa i obowiązki. Dodatkowo do zadania organu prowadzącego należy również ustalenie wewnętrznej organizacji przedszkola i oddziału przedszkolnego, w tym ich wyposażenia (por. art. 58 ust. 6 i art. 60 ustawy o systemie oświaty). Stosowanie do uregulowań zawartych w przywołanym już wcześniej rozporządzeniu Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów przedszkola oraz publicznych szkół arkusz organizacji określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym (§ 8 tego rozporządzenia). Dokument ten jest opracowywany przez dyrektora przedszkola i podlega zatwierdzeniu przez organ prowadzący do dnia 30 maja każdego roku. Powyższe prowadzi do wniosku, że zakres działania przedszkola w roku szkolnym wyznacza arkusz organizacji, który nie nosi cech aktu administracyjnego, gdyż nie wpływa bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług przedszkola oraz nie ma charakteru aktu zewnętrznego i nie jest kierowany do indywidualnego podmiotu. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Jednocześnie podstawy do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy kompetencja ta wyraźnie wynika z konkretnego przepisu prawa. Nie można bowiem domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna. W tym względzie zadania organu prowadzącego, polegające na zatwierdzeniu arkusza organizacji przedszkola, należą do jego wyłącznej kompetencji i wchodzą w zakres suwerennych decyzji kształtujących politykę systemu oświaty (edukacji publicznej) na terenie konkretnej jednostki samorządu terytorialnego (por. art. 2 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 105 ustawy o systemie oświaty). Co za tym idzie, rozstrzygnięcie organu prowadzącego przedszkole w przedmiocie zatwierdzenia arkuszu organizacji na dany rok szkolny, jak też pisemna informacja skierowana do rodziców bądź opiekunów prawnych dziecka nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem żadne przepisy prawa materialnego nie przewidują rozstrzygania kwestii przyjęcia dziecka sześcioletniego do przedszkola w drodze decyzji administracyjnej. Przepisami tymi w żadnym wypadku nie są wskazane w skardze przepisy ustawy o systemie oświaty oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Dodatkowo wspomniane pismo nie załatwia sprawy oraz nie spełnia wymogów formalnych decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a. oraz nie mieści się w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż w sposób prawnie wiążący nie wpływa na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Zaznaczyć przyjdzie, że ustawodawca przewidział w drodze decyzji jedynie zezwolenie na spełnienie przez dziecko obowiązku przygotowania przedszkolnego, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poza przedszkolem (por. art. 14b ust. 8). Rozpatrywana sprawa nie wykracza poza przedmiot objęty arkuszem organizacyjnym Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. na rok szkolny 2009/2010 i z tego powodu nie może być rozstrzygnięta przez organ prowadzący w formie decyzji administracyjnej, postanowienia ani też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a.) bądź innego aktu lub czynności. Godzi się zauważyć, iż analogiczne stanowisko tut. Sąd zaprezentował już wcześniej w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 661/09 (dostępnym w internetowej bazie CBOSA). W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).