IV SA/Gl 660/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na orzeczenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Policji stwierdza nieważność zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...]r. Nr [...] oraz postanowienia tego samego organu z dnia [...]r. Nr [...] -Sygn. akt IV SA/Gl 660/06 U Z A S A D N I E N I E Orzeczeniem z dnia [...]r. Nr [...] Komendant Miejski Policji w K. działając na podstawie art. 135 s pkt 3 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze późno zm.) odmówił uchylenia dotychczasowego orzeczenia Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...]r. Nr [...]. W uzasadnieniu podał, iż orzeczeniem z dnia [...]r. Nr [...] Komendant Rejonowy Policji w K. uznał W. K. winnym popełnienia zarzucanych mu czynów i wymierzył mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Obwiniony nie złożył odwołania od powyższego orzeczenia z związku z tym orzeczenie to stało się prawomocne. Wykonując wymierzoną karę dyscyplinarną wydalenia ze służby Komendant Rejonowy Policji w K., rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...]r. zwolnił W. K. ze służby w Policji z dniem [...]r.. W wyniku wniesionego przez stronę od powyższego rozkazu odwołania, organ II instancji rozkazem personalnym z dnia [...]r. Nr [...] uchylił zaskarżony rozkaz w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił nowy termin zwolnienia na dzień [...]r.. W dalszej kolejności strona wniosła na powyższy rozkaz wydany przez organ odwoławczy skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Katowicach, który to po rozpatrzeniu sprawy skargę oddalił. Następnie w dniu [...]r. strona wniosła do Komendanta Miejskiego Policji w K. Wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...]r.. W następstwie rozpoznania wniosku Komendant Miejski Policji w K. wydał decyzję z dnia [...] r. mocą, której odmówił wznowienia postępowania dyscyplinarnego. [...] Komendant Wojewódzki Policji rozpoznając odwołanie od decyzji I instancji, decyzją z dnia [...]r.. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W. K. na powyższą decyzję złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której domagał się wznowienia postępowania dyscyplinarnego i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005 r. sprawy ze skargi na decyzję z dnia [...]r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...]r. z powodu rażącego uchybienia prawa polegającego na zastosowaniu niewłaściwych przepisów. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na nieprawidłowe rozpoznanie sprawy w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy kwestie dotyczące wznowienia postępowania dyscyplinarnego regulowały przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz prowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku, do policjantów, które zdaniem sądu organy obu instancji miały zastosować. Sąd wskazał też, iż badanie zasadności przesłanek wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie wskutek wznowienia postępowania, z kolei odmowa wznowienia z powodu niezasadności przywołanej przesłanki jest przedwczesna i stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazał też, iż wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji administracyjnych, dlatego też nie może zastąpić zwyczajnych form ich kontroli. Podał, iż jeżeli skarżący zaniechał wszczęcia postępowania w zakresie badania zasadności orzeczenia dyscyplinarnego w toku instancji, to nie może tego naprawić wszczynając postępowanie w trybie nadzwyczajnym, zwłaszcza podnosząc zarzuty zastrzeżone dla zwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. Mając na uwadze powyższe Komendant Miejski Policji w K. wydał w dniu [...] r. postanowienie o Nr [...], którym wznowił postępowanie dyscyplinarne przeciwko W. K. oraz zawiadomił go o powyższym fakcie. Następnie nie znajdując podstaw do zmiany bądź uchylenia w sprawie dyscyplinarnej W. K. prawomocnego orzeczenia Nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...]r., Komendant Miejski Policji w K. wydał w trybie wznowienia orzeczenie, o którym mowa na wstępie tj. Nr [...] z dnia [...] r., w którym na podstawie art. 135 s ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji postanowił odmówić uchylenia orzeczenia Nr [...]. W odwołaniu od powyższego orzeczenia organu I instancji, skarżący wniósł o jego zmianę przez uniewinnienie go od zarzutów dopuszczenia się przewinień dyscyplinarnych, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zarządzenie uzupełnienia postępowania dyscyplinarnego z roku [...], zgodnie ze składanymi przez niego wnioskami dowodowymi. W uzasadnieniu wskazał, iż wywód przeprowadzony przez organ I instancji w zaskarżonym orzeczeniu to tendencyjne wybrane cytaty lub streszczenia wydawanych w toku sprawy dokumentów bez próby merytorycznej oceny rzetelności postępowania dowodowego i treści zebranych dowodów. Podał, iż zachodzi konieczność zweryfikowania w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania, ustaleń sprawy i rozstrzygnięć, które można najprościej dowieść ponownym przeprowadzaniem już dokonanych czynności dowodowych i uzupełnieniem materiału dowodowego, dowodami od lat przez niego wnioskowanymi. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. orzeczeniem z dnia [...]r. Nr [...] uchylił zaskarżone orzeczenie i umorzył postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu podał, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy dyscyplinarnej zakończonej prawomocnym orzeczeniem, jeżeli postępowanie to było dotknięte kwalifikowaną wadą. Zatem jest to tryb szczególny, uruchamiany w sytuacjach ściśle określonych przepisami, pozwalający na wzruszenie postępowania dyscyplinarnego zakończonego orzeczeniem znajdującym się w obrocie prawnym. Dalej podano, iż postępowanie dyscyplinarne zakończone prawomocnym orzeczeniem wznawia się tylko w określonych wart. 135 r ust. 1 ustawy o Policji przypadkach. W fazie poprzedzającej wznowienie obowiązkiem rozpatrującego wniosek jest zbadanie czy podana we wniosku przyczyna mieści się kategorii przesłanek wymienionych w art. 135 r ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji oraz czy nie uchybiono terminom, o których mowa wart. 135 r ust. 5 i 7. Terminy te są terminami zawitymi i nie mogą być przedłużane ani skracane. Czynności procesowe dokonane po upływie któregoś z tych terminów są bezskuteczne. W ocenie organu dokonana analiza materiałów sprawy wskazuje, iż Komendant Miejski Policji w K. wznowił postępowanie bez przeprowadzenia wstępnego postępowania polegającego na zbadaniu wskazanych w art. 135 r przesłanek. Jak ustalono bowiem w przedmiotowej sprawie występuje ujemna przesłanka uniemożliwiająca wznowienie postępowania dyscyplinarnego określona wart. 135 r ust. 5 ustawy o Policji. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu postępowania dyscyplinarnego nie można wznowić po upływie 5 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Jest to norma bezwzględnie obowiązująca i przełożony dyscyplinarny w przypadku stwierdzenia upływu przywołanego terminu jest zobowiązany do odmowy wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie prawomocne rozstrzygnięcie dyscyplinarne zostało wydane w dniu [...]r., natomiast orzeczenie w trybie wznowieniowym wydano w dniu [...] r.. Dlatego też organ II instancji stwierdził, iż został przekroczony termin zezwalający na wznowienie postępowania dyscyplinarnego, a tym samym brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygniecie sprawy w postępowaniu wznowieniowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia jako sprzecznego z obowiązującym prawem i nakazanie merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko podał, iż postępowanie dyscyplinarne zakończone zostało prawomocnym orzeczeniem przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o Policji. Podstawę prawną rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie stanowić winny przepisy rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów, obowiązującego w czasie podejmowania decyzji i to nie tylko w I instancji. Wprawdzie w powołanym rozporządzeniu także znajduje się zapis, iż nie wznawia się postępowania dyscyplinarnego po upływie lat 5 od daty uprawomocnienia się orzeczenia -art. 39 pkt 3, jednak nie powinien mieć on zastosowania w sytuacji gdy przekroczenie wskazanego okresu stało się rezultatem kilkuletnich, biurokratycznych manewrów organów policyjnych rozpoznających sprawę. Dalej podał, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił przez upływem 4 lat od daty uprawomocnienia się wydanego orzeczenia. Dodał także, iż sprawa była już przedmiotem rozpoznania sądu administracyjnego, który orzekając już po upływie okresu o jakim mowa powyżej nie dopatrzył się ujemnej przesłanki wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Świadczy o tym brak jakiejkolwiek wzmianki w wyroku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. podtrzymując w pełni argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas -w zależności od rodzaju naruszenia -uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem podjętego w sprawie rozstrzygnięcia należy stwierdzić, iż skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z przyczyn w niej nie podniesionych. Według art. 145 § 1 pkt. 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Innymi słowy decyzja taka została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Taka zaś sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji orzeczeniem Nr [...] z dnia [...]r. postanowił uchylić zaskarżone orzeczenie i umorzyć postępowanie prowadzone w I instancji z uwagi na treść art. 135 r ust. 5 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego powyżej przepisu postępowania dyscyplinarnego nie wznawia się po upływie 5 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Słusznie zatem uznał organ II instancji, iż w niniejszej sprawie Komendant Miejski Policji w K. wznowił postępowanie po upływie wskazanego wyżej okresu. Orzeczenie dyscyplinarne bowiem, uprawomocniło się w dniu [...]r., tymczasem wznowienie postępowania nastąpiło w dniu [...]r.. Nie podjął jednakże w związku z tą konstatacją prawidłowego rozstrzygnięcia. Skutkiem orzeczenia organu II instancji jest to, iż nadal pozostaje w obrocie prawnym rażąco naruszające prawo postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...]r. Nr [...] Z przepisu bowiem art. 135 r ustawy o policji wynika wprost i bezpośrednio, iż "postępowania dyscyplinarnego nie wznawia się po upływie 5 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia". W tym miejscu godzi się zauważyć, iż rozwiązania przyjęte w tymże zakresie, m.in. te wypływające z treści art. 135 r ust. 5 ustawy o Policji, są wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, a także ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas. Jest to wyraz kompromisu pomiędzy zasadą praworządności, a zasadą trwałości decyzji administracyjnych na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz). Wyrażona w art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego zasada trwałości decyzji administracyjnych- w myśl, której decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych- wymaga ściśle określonych ram czasowych, aby możliwość wzruszenia takich decyzji była ograniczona. Rozwiązania owe uzasadnione są ponadto faktem upływu czasu, które powodować może niemożliwość osiągnięcia celu jakim służyć ma instytucja wznowienia, postępowania administracyjnego ze względu na trudności dowodowe, wykonanie decyzji i nieodwracalność skutków prawnych jakie wywołała. W tej zatem sytuacji – wobec istnienia jednoznacznie negatywnej przesłanki do wznowienia postępowania dyscyplinarnego - jako rażąco naruszające prawo należy ocenić nie tylko wspomniane postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...]r. i wydaną następnie przez ten sam organ decyzję Nr [...] z dnia [...] r., ale także zaskarżone orzeczenie którym umorzono postępowanie w I instancji ,w sytuacji, gdy owo postępowanie w ogóle nie mogło być prowadzone, albowiem istniała pierwotna, negatywna przesłanka do jego wszczęcia. W tym stanie rzeczy - zdaniem Sądu - prawidłowa reakcja organu odwoławczego winna być taka, iż organ ten winien był podjąć stosowne kroki w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji i poprzedzającego tą decyzję postanowienia tego samego organu z dnia [...]r. wznawiającego przedmiotowe postępowanie oraz spowodować wydanie prawidłowego w takim stanie rzeczy postanowienia - o odmowie wznowienia przedmiotowego postępowania. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie są one zasadne. W pierwszej kolejności wskazać wypada, iż organ słusznie powołuje się w zakażonej decyzji na art. 153 r ust. 5. Przedmiotowy przepis dodany został przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 29 października 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1873) zmieniającej ustawę o Policji z dniem 29 listopada 2003 r.. Tego samego dnia utraciło moc rozporządzenie Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów, które dotychczas regulowało kwestię wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Nie można także uznać za mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zarzut skarżącego, iż przekroczenie pięcioletniego okresu stało się rezultatem kilkuletnich, biurokratycznych manewrów organów policyjnych rozpoznających sprawę. Upływ określonego wart. 135 r ust. 5 terminu jest albowiem bezwarunkowy tzn. niezależny od okoliczności, które je spowodowały. Także fakt, iż skarżący z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił przed upływem 4 lat od daty uprawomocnienia się wydanego orzeczenia dyscyplinarnego nie ma wpływu na omawianą kwestię, gdyż pięcioletni termin dotyczy możliwości wznowienia postępowania, a nie terminów złożenia wniosku o wznowienie. Gdy chodzi zaś o zarzut nie dopatrzenia się ujemnej przesłanki wznowienia postępowania dyscyplinarnego przez sąd administracyjny orzekający wcześniej w sprawie o sygn. 4 II SA/Ka 1184/03 stwierdzić należy, iż kluczowym zagadnieniem poddanym ocenie sądu była podstawa prawna procedowania wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, a także zasadność odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. W tym tez zakresie sąd przyznał rację skarżącemu, iż przepisy rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r. miały charakter przepisów szczególnych w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zatem należało je zastosować w pierwszej kolejności. Wskazał również, iż zapadłe w sprawie decyzje okazały się przedwczesne i wadliwe, wydano je też w niewłaściwej formie. Skład orzekający wyraźnie podkreślił, iż jego wywody nie przesądzają o trafności żądania, a jedynie wskazują sposób i procedurę właściwą przy jego ocenie. Sąd, orzekając w sprawie o podanej powyżej sygnaturze nie kontrolował zatem czy uchybiono terminom, o których mowa wart. 135 r ust. 5 i 7.. Wskazał również organowi, iż w toku ponownego rozpatrzenia żądania skarżącego należy postąpić wedle obowiązujących przepisów kierując się naprowadzonymi uwagami i rozstrzygnąć je stosownie do poczynionych ustaleń. Chybiony okazuje się być zatem zarzut skargi, jakoby brak odniesienia się przez sąd do kwestii pięcioletniego terminu o którym mowa wart. 135 r. ust. 5 oznaczał, iż nie ma on w sprawie znaczenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w z zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go orzeczenia Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...]r. Nr [...] oraz postanowienia tego samego organu z dnia [...]r. Nr [...], ponieważ zaistniały przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych wywodów Sądu.