IV SA/Gl 661/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzono niedopuszczalność odwołania od pisma Dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] w K. z dnia [...], informującego o zatwierdzeniu w dniu [...] przez organ prowadzący arkuszu organizacyjnego tego Przedszkola na rok szkolny 2009/2010 i braku w nim oddziałów zerowych dla dzieci odbywających roczne przygotowanie przedszkolne, co skutkuje odmową przyjęcia do tego Przedszkola dzieci sześcioletnich. W uzasadnieniu postanowienia organ zaznaczył, że rozstrzygnięcie organu prowadzącego przedszkole w przedmiocie zatwierdzenia arkusza organizacyjnego na dany rok szkolny nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, z żadnego przepisu ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), nie wynika podstawa prawna do wydawania w tego rodzaju sprawach decyzji administracyjnych. W tym zakresie organ powołał się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2004 r. o sygn. akt OSK 439/04 (publ. OSS 2005/3/69), w którym podkreślono, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, lecz podstawy do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W związku z tym, w okolicznościach niniejszej sprawy, decyzją administracyjną nie jest również pismo Dyrektora Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K., w którym jedynie poinformowano o obowiązującym na rok szkolny 2009/2010 arkuszu organizacyjnym. Pismo to nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnych osób, ale wyłącznie informację o tym, że w roku szkolnym 2009/2010 Miejskie Przedszkole Nr [...] w K. nie zapewnia realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego dzieci sześcioletnich. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest informacja zawarta w tym samym piśmie o braku podstaw i możliwości faktycznych przyjęcia dziecka do przedszkola. Na tej podstawie nie można twierdzić, że pismo Dyrektora Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. z dnia [...] spełnia wymogi formalne decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a., bowiem brak w nim podstawowego składnika w postaci rozstrzygnięcia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik M.K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...], jak również stwierdzenia bezskuteczności aktu nie przyjęcia dziecka skarżącej do Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. i uznania jej uprawnień w tym zakresie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę zaznaczył, że skarżąca, działając na podstawie art. 14b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w miesiącu kwietniu 2009 r. dopełniła czynności związanych ze zgłoszeniem swojego dziecka w wieku 6 lat do odbycia w roku szkolnym 2009/2010 obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego oraz zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie przepisów art. 34a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu się przez Prezydenta Miasta K. od podjęcia działań nadzorczych oraz błędnym przyjęciu, że działalność Dyrektora Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. jest zgodna z prawem; 2) naruszenie przepisów § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. Nr 26, poz. 232) przez ich niezastosowanie wobec dziecka skarżącej, jako dziecka w wieku 6 lat, korzystającego z zasady pierwszeństwa w przyjęciu do Miejskiego Przedszkola nr [...] w K. Zdaniem pełnomocnika skarżącej rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych określa, w jego § 2, że pierwszeństwo w przyjęciu do publicznego przedszkola mają dzieci w wieku 6 lat, a § 16 ust. 3 ramowego statutu przedszkola publicznego, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) w zakresie zasad rekrutacji dzieci do przedszkola, odsyła w całości do statutu przedszkola. Zatem, skoro Statut Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. stanowi w § 15 ust. 3 pkt 1, że do tego przedszkola przyjmowane są w pierwszej kolejności dzieci najstarsze, to jest dzieci w wieku 6 lat. Przepisy powołanych wyżej aktów prawnych nie wskazują natomiast, kto podejmuje decyzję o przyjęciu dziecka do przedszkola, jak również formy, w jakiej następuje odmowa przyjęcia dziecka do przedszkola publicznego. Rozważając tę kwestię, zdaniem pełnomocnika skarżącej, przedszkola i szkoły publiczne są zaliczane do tzw. zakładów administracyjnych (np. uchwała SN z dnia 18 grudnia 1992 r., III AZP 30/92, OSNC 1993/7-8/122, Lex nr 9560). W uchwale tej podkreślono, że szkoły i przedszkola stanowią w strukturze administracji publicznej przykład szczególnego typu jednostek organizacyjnych, powołanych do prowadzenia działalności niegospodarczej na rzecz osób będących użytkownikami zakładu. Jednym z elementów charakteryzujących zakład administracyjny jest tzw. władztwo zakładowe, przejawiające się w rozstrzyganiu w sprawach dopuszczania do korzystania z usług zakładu, w określaniu obowiązków użytkowników oraz w możliwości pozbawienia użytkownika dostępu do usług zakładu, jeśli ten nie respektuje zasad korzystania z tych usług. Zdaniem Sądu Najwyższego, czynności władcze kierownictwa zakładu są realizowane w trybie administracyjnym z wykorzystaniem w wielu przypadkach formy indywidualnego aktu administracyjnego, a także aktów regulaminowych (w niniejszej sprawie statutu przedszkola) obowiązujących w zakładzie. Zatem, zakłady administracyjne jako część składowa struktury administracji publicznej są poddane kontroli i nadzorowi organów administracyjnych, a ich organy mogą być również włączone w tok instancji administracyjnych. Natomiast odmowa przyjęcia w poczet użytkowników zakładu administracyjnego ma charakter aktu administracyjnego. Dlatego uprawniony jest pogląd, że taki charakter ma również odmowa przyjęcia dziecka skarżącej do Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. prowadzonego przez Gminę K., reprezentowaną przez Prezydenta Miasta K. i podlega kontroli sądowej, w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W odpowiedzi na skargę Prezydenta Miasta K. wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze wskazał, iż żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o systemie oświaty powołanych przez skarżącą nie daje podstaw do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej w kwestii przyjęcia sześcioletnich dzieci do oddziałów zerowych dla dzieci odbywających roczne przygotowanie przedszkolne. Organ zaznaczył, że akt zatwierdzenia arkusza organizacyjnego przedszkola publicznego, którego następstwem jest poszerzenie, ograniczenie lub w ogóle zniesienie określonego zakresu usług oświatowych, jest swoistym aktem kierownictwa wewnętrznego pomiędzy organem prowadzącym (organem nadzorczym i zwierzchnim) a szkołą/przedszkolem (jednostką poddaną nadzorowi i zwierzchnictwu organu prowadzącego, realizującego w ten sposób zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego). Tego typu "decyzje" organu prowadzącego jedynie pośrednio mogą wpływać na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług zakładu administracyjnego (szkoły/przedszkola), ale nigdy nie wpływają bezpośrednio, bowiem nie mają charakteru zewnętrznego i nie są skierowane do indywidualnego podmiotu. Organ nie kwestionuje, co do zasady twierdzeń o publicznoprawnym charakterze odmowy przyjęcia do zakładu administracyjnego i uniemożliwienie w ten sposób konkretnej osobie korzystania z jego usług. Jednakże nie w odniesieniu do okoliczności przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że skarga dotyczy pisma Dyrektora Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K., mającego wyłącznie charakter informacyjny i wyjaśniający o fakcie podjęcia "decyzji" przez inny organ o zaprzestaniu świadczenia określonego rodzaju usług, a nie konstytutywny i kształtujący prawa lub obowiązki indywidualnych osób chcących korzystać z usług przedszkola. Po drugie, skarga nie dotyczy aktu rzeczywiście mającego charakter publicznoprawny, który ma bezpośredni wpływ na indywidualne prawa i obowiązki osób korzystających lub chcących skorzystać z usług przedszkola. Po trzecie, z odmową przyjęcia do zakładu administracyjnego i uniemożliwieniem w ten sposób konkretnej osobie korzystania z jego usług oraz pozbawienia możliwości korzystania z usług zakładu można mówić tylko wtedy, gdy zakład administracyjny określone usługi w ogóle oferuje i zapewnia gotowość do ich realizacji. Nadto, jeżeli z prawa materialnego wynika nakaz wydania decyzji administracyjnej, a organ z określonych powodów w stosunku do indywidualnej osoby odmawia jej korzystania z tych usług, to tylko w takim przypadku odmowa przyjęcia poddana jest kontroli sądu w ramach właściwości rzeczowej określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź w przepisie art. 3 § 2 pkt 1 tej samej ustawy. Natomiast nie w sytuacji, jak to ma miejsce w okolicznościach sprawy, gdy Miejskie Przedszkole Nr [...] w K. nie prowadzi oddziałów dla dzieci sześcioletnich i nie świadczy tego rodzaju usług, a wypełniają ten obowiązek zgodnie z prawem oświatowym odziały przedszkolne w Szkole Podstawowej Nr [...] w K.. W tym stanie faktycznym, powoływanie się w skardze na przepisy dotyczący pierwszeństwa dzieci w wieku 6 lat w przyjęciu do przedszkola nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, bowiem w tym konkretnym przedszkolu oddziałów dla dzieci w tym wieku, po dniu 1 września 2009 r., po prostu się nie przewiduje. Skarżąca domaga się świadczenia usług, których ten zakład administracyjny nie świadczy i nie będzie świadczył, ponieważ jego zadania przejął inny zakład położony w jego bliskim sąsiedztwie w zakresie programowo tożsamym i w warunkach bez porównania lepszych z punktu widzenia praw dzieci. Co prawda obowiązkiem gminy (organu prowadzącego) jest zapewnienie warunków do realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego dzieci sześcioletnich w formach, które przewiduje ustawa. Oznacza to, że organ prowadzący wywiązuje się z tego obowiązku także wtedy, gdy realizuje go w oddziałach przedszkolnych zorganizowanych w szkole podstawowej. Istotne w tym jest, by wszystkie dzieci objęte rocznym przygotowaniem przedszkolnym mogły ten obowiązek spełnić. Nie ma zaś organ prowadzący obowiązku zapewnienia każdemu rodzicowi faktycznej możliwości wyboru w korzystaniu z przygotowania w formie szkolnej lub przedszkolnej. Nadto, zatwierdzenie przez organ prowadzący arkusza organizacyjnego przedszkola lub szkoły (opracowanego przez dyrektora), nie mówiąc już o informacji kierowanej na zewnątrz dotyczącej przewidywanej organizacji pracy jednostki w kolejnym (nadchodzącym) roku szkolnym, nie mieści się w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron oraz procesowego regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd badając legalność wydanego przez Prezydenta Miasta K. postanowienia z dnia [...] nr [...] nie stwierdził naruszenia przepisów prawa. Zgodnie z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła odwołanie od pisma Dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] w K. z dnia [...], informującego o zatwierdzeniu w dniu [...] przez organ prowadzący arkuszu organizacyjnego tego Przedszkola na rok szkolny 2009/2010 i braku w nim oddziałów zerowych dla dzieci odbywających roczne przygotowanie przedszkolne. Pełnomocnik skarżącej uznał, iż pismo to jest aktem innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.). Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić . W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zaskarżone postanowienie ma charakter formalny. Wobec powyższego należy ustalić, czy przywołane pismo Dyrektora Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. z dnia [...], skierowane do skarżącej jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, na które przysługuje odwołanie lub zażalenie bądź też innym aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. art. 3 § 2 p.p.s.a.). Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), określa strukturę oświaty, wymieniając wśród placówek systemu oświaty również przedszkola (art. 2 pkt 1), a także zadania systemu oświaty, do których należy realizacja prawa dzieci do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju (art. 1 pkt 1). Na zasadzie art. 5 ust. 5 w związku z art. 105 ustawy o systemie oświaty, prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gmin. Zgodnie z art. 5a ust. 2 pkt 1 tej samej ustawy również zapewnienie w przedszkolach kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin. Rada gminy ustala zatem sieć prowadzonych przez gminę przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, co czyni poprzez ich zakładanie oraz zobowiązana jest do zapewnienia warunków pozwalających na spełnienie przez dziecko w wieku 6 lat obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego (por. art. 14 a ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych - Dz. U. Nr 26, poz. 232 z późn. zm. i przepisy rozporządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów przedszkola oraz publicznych szkół - Dz. U. Nr 61, poz. 624). Tym samym na organie prowadzącym ciąży obowiązek nadania pierwszego statutu przedszkola, określającego między innymi jego nazwę i typ, cele i zadania, organy i ich kompetencje, jak również organizację, zakres zadań nauczycieli oraz innych pracowników, nadto szczegółowe zasady rekrutacji dzieci do przedszkola oraz ich prawa i obowiązki. Dodatkowo do zadania organu prowadzącego należy również ustalenie wewnętrznej organizacji przedszkola i oddziału przedszkolnego, w tym ich wyposażenia (por. art. 58 ust. 6 i art. 60 ustawy o systemie oświaty). Stosowanie do uregulowań zawartych w przywołanym już wcześniej rozporządzeniu Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów przedszkola oraz publicznych szkół arkusz organizacji określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym (§ 8 tego rozporządzenia). Dokument ten jest opracowywany przez dyrektora przedszkola i podlega zatwierdzeniu przez organ prowadzący do dnia 30 maja każdego roku. Powyższe prowadzi do wniosku, że zakres działania przedszkola w roku szkolnym wyznacza arkusz organizacji, który nie nosi cech aktu administracyjnego, gdyż nie wpływa bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług przedszkola oraz nie ma charakteru aktu zewnętrznego i nie jest kierowany do indywidualnego podmiotu. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Jednocześnie podstawy do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy kompetencja ta wyraźnie wynika z konkretnego przepisu prawa. Nie można bowiem domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna. W tym względzie zadania organu prowadzącego, polegające na zatwierdzeniu arkusza organizacji przedszkola, należą do jego wyłącznej kompetencji i wchodzą w zakres suwerennych decyzji kształtujących politykę systemu oświaty (edukacji publicznej) na terenie konkretnej jednostki samorządu terytorialnego (por. art. 2 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 105 ustawy o systemie oświaty). Co za tym idzie, rozstrzygnięcie organu prowadzącego przedszkole w przedmiocie zatwierdzenia arkuszu organizacji na dany rok szkolny, jak też pisemna informacja skierowana do rodziców bądź opiekunów prawnych dziecka nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem żadne przepisy prawa materialnego nie przewidują rozstrzygania kwestii przyjęcia dziecka sześcioletniego do przedszkola w drodze decyzji administracyjnej. Przepisami tymi w żadnym wypadku nie są wskazane w skardze przepisy ustawy o systemie oświaty oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Dodatkowo wspomniane pismo nie załatwia sprawy oraz nie spełnia wymogów formalnych decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a. oraz nie mieści się w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż w sposób prawnie wiążący nie wpływa na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Zaznaczyć przyjdzie, że ustawodawca przewidział w drodze decyzji jedynie zezwolenie na spełnienie przez dziecko obowiązku przygotowania przedszkolnego, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poza przedszkolem (por. art. 14b ust. 8). Rozpatrywana sprawa nie wykracza poza przedmiot objęty arkuszem organizacyjnym Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. na rok szkolny 2009/2010 i z tego powodu nie może być rozstrzygnięta przez organ prowadzący w formie decyzji administracyjnej, postanowienia ani też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a.) bądź innego aktu lub czynności. Mając na uwadze powyższe rozważania brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.