IV SA/Gl 661/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędzia NSA Szczepan Prax, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 11 kwietnia 2016 r. R. B. złożył na urzędowym formularzu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko O.B.. Jednocześnie w części I pkt 2 wniosku zaznaczył, że nie wnosi o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia na pierwsze dziecko. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił wnioskodawcy świadczenia wychowawczego na O. B., gdyż stwierdził, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 – zwanej dalej w skrócie "ustawą"), jest ona jedynym dzieckiem w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia. Jednocześnie poinformował stronę, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia na ww. dziecko – jako na pierwsze dziecko, należy złożyć stosowny wniosek wraz z wymaganymi dokumentami, bowiem jednym z kryteriów przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest dochód rodziny, określony w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy. Od powyższej decyzji R. B. wniósł odwołanie zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że córka O. B. jest "pierwszym dzieckiem" i tym samym uzależnienie wypłaty świadczenia wychowawczego od wysokości dochodów w przeliczeniu na członka rodziny. Zdaniem strony przepisy ustawy nie wskazują, aby z chwilą ukończenia 18 roku życia przez jedno z dzieci, jak to miało miejsce w dotyczącym go przypadku, kolejne najstarsze nabywało status pierwszego, gdyż nadal pozostaje ono kolejnym dzieckiem w rodzinie, na które przysługuje świadczenie wychowawcze, bez względu na wysokość dochodów w rodzinie. W ocenie strony analogiczny wniosek wynika z art. 4 ust. 1 ustawy wskazującego na cel wprowadzenia ustawy, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opiekę nad nim i zaspokajanie jego podstawowych potrzeb życiowych oraz art. 8 ustawy zawierającego katalog zamknięty przyczyn, skutkujących utratą prawa do świadczenia, a które w analizowanym przypadku nie wystąpiły. Na potwierdzenie zaprezentowanej interpretacji strona powołała się na wykładnię przepisów dokonaną przez Radę Legislacyjną przy Prezesie Rady Ministrów nr RL- 0302-1/16, zawartą w opinii z 28 stycznia 2016 r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że we wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego strona zaznaczyła, że nie wnosi o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko oraz że w skład rodziny wchodzą 4 osoby tj.; R.B., żona I. B., córka K. B. pesel [...] oraz córka O. B. urodzona [...]r. Następnie Kolegium przywołało treść stosownych przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w tym art. 3 pkt 16 podkreślając że dla celów postępowania rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia a nadto, że zgodnie z art. 2 ust. 14 ustawy pierwsze dziecko - oznacza jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia, a w przypadku dzieci urodzonych tego samego dnia, miesiąca i roku, będących najstarszymi dziećmi w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia pierwsze dziecko oznacza jedno z tych dzieci wskazane przez osobę, o której mowa w art. 4 ust. 2. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że O. B. jest jedynym dzieckiem w rodzinie w rozumieniu art. 2 ust. 14 ustawy. Organ odwoławczy zwrócił natomiast uwagę że w przypadku nieprawidłowo wypełnionego wniosku, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenie do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, a w sytuacji gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia (art. 19 ust. 1 i 2 ustawy). Kierując się powyższymi ustaleniami Kolegium stwierdziło, że nie wzywając strony do poprawienia wypełnionego wniosku i ewentualnie złożenia niezbędnych dowodów potwierdzających sytuację dochodową organ I instancji naruszył przepis art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli. Biorąc pod uwagę, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Kolegium uznało za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze R. B. zarzucił opisanej wyżej decyzji Kolegium obrazę przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni przepisów ustawy, a w konsekwencji przyjęcie, że córka O. B. jest pierwszym, a zarazem jedynym dzieckiem w rodzinie. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie przez Sąd zasadności przyznania świadczenia wychowawczego na córką O. B. jako drugiego dziecka w rodzinie, zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem. W uzasadnieniu skargi skarżący zasadniczo powtórzył argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu akcentując, że przyjęte przez Kolegium stanowisko nie znajduje umocowania w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, wykraczając ich interpretacją poza rzeczywiste znaczenie przepisu. Zdaniem skarżącego zdefiniowanie w ustawie pojęcia "pierwszego dziecka" służy jedynie precyzyjnemu dookreśleniu jego statusu, istotnego jedynie w przypadku ustalania zasadności przyznania świadczenia na jedno dziecko, co wówczas uzależnione jest od wysokości uzyskiwanych dochodów w przeliczeniu na członka rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. skarżący wniósł jak w skardze oraz wyjaśnił, że dochód jego rodziny przekracza kryterium ustawowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował normę art. 138 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.") W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja o charakterze kasacyjnym, tzn. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 17 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do dokonania oceny, czy organ odwoławczy wydając decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić skargę. Innymi słowy, ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Przechodząc od tych ogólnych uwag do oceny prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji wymaga przede wszystkim podkreślenia, że działając kasacyjnie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy jest związany granicami sprawy administracyjnej, natomiast granice te wyznacza treść żądania strony. Stosownie bowiem do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90 ONSA 1990/2-3/47). Natomiast treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący wystąpił z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na swoje kolejne dziecko O. B. nie wnosząc jednocześnie o ustalenie tego prawa na pierwsze dziecko, którego przyznanie uzależnione jest od sytuacji dochodowej rodziny. Wskazuje na to wyraźnie treść wniosku zalegającego w aktach sprawy. Treść żądania określonego we wniosku znajduje uzasadnienie w przepisach prawa, tj. ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 – zwanej dalej jak dotychczas "ustawą"), oraz w sformalizowanym wniosku odpowiadającemu wymogom określonym w art. 13 ustawy. W związku z tym zakres żądania strony determinował konieczność dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że dla prawidłowego wydana rozstrzygnięcia w sprawie przyznania wnioskowanego świadczenia było ustalenie składu rodziny a w konsekwencji przesądzenie, czy w świetle regulacji ustawy dziecko wskazane we wniosku, jest w istocie kolejnym dzieckiem w rodzinie strony występującej o przedmiotowe świadczenie. Od tych właśnie ustaleń zależy merytoryczne załatwienie wniosku. W związku z tak zakreśloną treścią żądania organ I instancji orzekł w jego granicach odmawiając wnioskowanego świadczenia na dziecko O. B., jako na kolejne dziecko w rodzinie, uznając, że w świetle ustaleń faktycznych oraz przepisów ustawy jest ono jedynym (pierwszym) dzieckiem w rodzinie. Natomiast strona w odwołaniu nie powoływała się na błędnie wypełniony wniosek w związku z brakiem stosownych pouczeń, co w efekcie doprowadziło do nieprawidłowego załatwienia przez organ sprawy. Wręcz przeciwnie zarzuciła organowi I instancji wyłącznie błędną wykładnię przepisów prawa, które doprowadziły do uznania, że dziecko, na które ubiegał się o świadczenie nie jest kolejnym a pierwszym dzieckiem w rodzinie strony. Wniosek a następnie treść odwołania wyraźnie zatem wskazywały na charakter żądania zakreślając granice rozpoznania sprawy. Tymczasem organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, nie tylko że wypowiedział się merytorycznie uznając, że dziecko, na które strona wystąpiła z wnioskiem nie jest kolejnym, a pierwszym dzieckiem w rodzinie, do czego w decyzji kasacyjnej nie jest uprawniony, ale dodatkowo na tej podstawie uznał, że doszło do nieprawidłowego wypełnienia wniosku co winno skutkować jego poprawieniem bądź uzupełnieniem oraz wezwaniem strony do przedłożenia dokumentów obrazujących jej sytuacje dochodową zważywszy, że na pierwsze dziecko świadczenie jest przyznawane w zależności od dochodu rodziny. Zatem organ odwoławczy wbrew wyraźnym i jednoznacznym intencjom strony wyrażonym nie tylko we wniosku poprzez zgłoszenie konkretnego żądania ale także w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wykroczył poza granice zakreślone żądaniem strony uznając w istocie, że wniosek powinien być rozpoznany przez organ I instancji jako wniosek o przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko w rodzinie. Tymczasem organ nie jest uprawniony do modyfikacji żądania strony, a w konsekwencji do zmiany treści tego żądania. Oznacza to, że w zakresie nakreślonym żądaniem strony, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, jest obowiązany do rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji, bowiem ustalenia dokonane przez ten organ dawały podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii prawa strony do świadczenia na kolejne dziecko w rodzinie, zaś organ odwoławczy ustaleń tych nie kwestionował. W takiej sytuacji za wadliwe należało uznać wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w tej sprawie nie zaszły przesłanki uprawniające do jego zastosowania. Oznacza to, że organ odwoławczy w ponownym rozpoznaniu sprawy wyda merytoryczne orzeczenie, które uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. odnosząc się do argumentacji strony zawartej w odwołaniu. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, orzekł jak w sentencji wyroku.