IV SA/Gl 662/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 4, art. 5, art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 20 w związku z art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 2 i 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił M. W. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na A. R. W motywach rozstrzygnięcia organ ten przywołał treść przepisów ustawy regulujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych jak również wymogi, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o tego typu świadczenie. Następnie organ ten wskazał, że wniosek o zasiłek rodzinny w okresie zasiłkowym trwającym od [...] r. do [...] r. na dziecko A. R. złożony został w dniu [...] r. jednakże uzupełniony został o brakujący dokument dopiero w dniu [...] r., czyli po zakończeniu okresu zasiłkowego, na który wniosek został złożony oraz nie udokumentowano przyczyny niedostarczenia wymaganego dokumentu wydanego przez właściwą instytucję. Dodatkowo organ pierwszej instancji podał, że za datę dostarczenia wymaganego dokumentu przyjął [...] r., to jest dzień, w którym doręczono do wglądu oryginał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, ponieważ wymogu takiego nie spełniała kopia doręczona w dniu [...] r. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się M. W., która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym wystąpiła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o pouczenie tego organu o niezbędnych przesłankach do traktowania dokumentu jako dokumentu potwierdzającego dochód osoby fizycznej i o zobowiązanie tegoż organu do wypłacenia zasiłku rodzinnego na A. R. za okres zasiłkowy [...] r. – [...] r. W motywach odwołania podniosła, że organ pierwszej instancji traktuje wpis do ewidencji działalności gospodarczej jako dokument potwierdzający dochód, jednakże jej zdaniem dokument ten nie zawiera takich informacji, które pozwalają na ustalenie wysokości dochodu, jak również nie ma w nim informacji o formie rozliczeń i nie może być on traktowany jako potwierdzenie dochodu. Nadto zaznaczyła, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia przyznania zasiłku rodzinnego od dostarczenia wymienionego powyżej dokumentu. Z uwagi na nie spełnienie bezprawnego żądania organu pierwszej instancji nie otrzymała należnego jej zasiłku rodzinnego na córkę, natomiast wymagane przez prawo dokumenty dostarczone zostały do tego organu w wymaganym prawem terminie, z tego też powodu powinien być jej przyznany zasiłek rodzinny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ ten wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie opisał całość działań podejmowanych przez organy administracji począwszy od złożenia wniosku przez M. W. o przyznanie zasiłku rodzinnego na córkę A. R. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ odwoławczy skarżąca zamieszkuje wspólnie z A. R. i córką, a w dniu [...] r. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego. W dniu tym złożyła także oświadczenie, że w terminie [...] dni uzupełni wniosek o wskazane dokumenty i została pouczona o tym, że jeżeli tego nie uczyni wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Skarżąca dopiero pismem z dnia [...] r. dostarczyła część dokumentów, których dostarczenia domagał się organ pierwszej instancji, z tego też powodu organ ten wezwał ją o ich uzupełnienie. W następstwie tego wezwania skarżąca wystąpiła do organu pierwszej instancji o podanie podstawy prawnej domagania się przedłożenia takiego dokumentu jak wypis z działalności gospodarczej prowadzonej przez A. R. Z kolei pismem z dnia [...] r. skarżąca wystąpiła do organu pierwszej instancji z żądaniem wypłaty zasiłku rodzinnego. Konsekwencją tego wystąpienia było kolejne wezwanie ze strony organu pierwszej instancji o dostarczenie brakującego dokumentu, warunkującego dalsze prowadzenie postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zaznaczył, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Decyzja ta na skutek wniesionego odwołania została rozstrzygnięciem z dnia [...] r. uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W następstwie tej decyzji organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącą o tym, że jej wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego został pozostawiony bez rozpoznania. Po otrzymaniu wskazanego pisma, skarżąca w dniu [...] r. wniosła zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji, a organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził, że jest ono niezasadne, natomiast w dniach [...] i [...] r. skarżąca przekazała do organu pierwszej instancji wymagany dokument. W następstwie kolejnego zażalenia skarżącej na bezczynność organu pierwszej instancji z dnia [...] r. SKO w K. postanowieniem z dnia [...] r. uznało, że jest ono zasadne. W ramach prowadzonego postępowania skarżąca wypowiedziała się co do usprawiedliwienia spóźnionego złożenia wymaganego dokumentu. W ramach tak opisanego stanu faktycznego w sprawie organ odwoławczy doszedł do przekonania, że organ pierwszej instancji wydał swoją decyzję z dnia [...] r. w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] r. o przyznanie zasiłku rodzinnego na A. R. Zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw do prowadzenia przez organ pierwszej instancji ponownego postępowania weryfikacyjnego w sytuacji, gdy postępowanie zainicjowane wnioskiem strony zakończyło się pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] r. poinformował stronę o takim zakończeniu prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji mógłby zweryfikować swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie jedynie, gdyby strona złożyła nowy wniosek o świadczenia rodzinne na ten sam okres zasiłkowy lub gdyby strona wystąpiła ze skargą do sądu administracyjnego po wcześniejszym wezwaniu na piśmie organu pierwszej instancji do usunięcia naruszenia prawa w związku z pozostawieniem jej wniosku bez rozpoznania. Natomiast przedmiotowe postępowanie organu pierwszej instancji nie było prowadzone w związku ze złożeniem przez skarżącą nowego wniosku o świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy [...] bądź wezwaniem organu pierwszej instancji do usunięcia naruszenia prawa w związku z pozostawieniem wniosku z dnia [...] r. bez rozpoznania. Z tego tez powodu decyzja organu pierwszej instancji jest bezprzedmiotowa, co powoduje konieczność jej uchylenia i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się M. W., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wystąpiła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w związku z obrazą przepisów prawa materialnego oraz naruszeniem procedury prawnej. Zwróciła się także o wydanie postanowienia nakazującego wypłatę jej zasiłku rodzinnego na córkę za okres od [...] r. do [...] r. wraz ze stosownymi odsetkami. W motywach skargi podniosła, że w dniu [...] r. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na córkę A. R. wraz z wymaganymi przez przepisy prawa dokumentami. Organ pierwszej instancji zażądał od niej przedłożenia dodatkowych dokumentów, w tym wpisu do ewidencji działalności gospodarczej A. R. twierdząc, że dokument ten jest niezbędny do ustalenia dochodu A. R. Jej zdaniem organy administracji przez dwa lata nie ustosunkowały się merytorycznie do jej twierdzenia o tym, że wpis ten nie może stanowić potwierdzenia dochodu, ponieważ nie zawiera takich informacji. Zła ocena tego dokumentu spowodowała liczne niekorzystne dla niej rozstrzygnięcia. Podniosła także, że w trakcie prowadzonego postępowania występowała o dopuszczenie do sprawy w charakterze strony ojca A. R. A. R., jednakże pomimo żywotnego zainteresowania tą sprawą nie został on dopuszczony do sprawy. Równiez A. R. występował o dopuszczenie do udziału w sprawie, jednakże jego wniosek nie został rozpatrzony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie wyczerpane zostały przesłanki przewidziane art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniające wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie przyjdzie stwierdzić, że organy administracji nie prowadziły postępowania administracyjnego w sposób, który odpowiadałby wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa, jednakże rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest trafne i jako takie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżąca traktuje postępowanie uruchomione w dniu [...] r. za nie zakończone i domaga się przyznania jej zasiłku rodzinnego na córkę A. R. Stanowisko skarżącej w tym zakresie nie jest trafne, ponieważ nie uwzględnia ono wszystkich aspektów sprawy, które należy mieć w polu widzenia. Skarżąca skupia się na tym, że organy administracji nie wydały w sprawie jej wniosku decyzji administracyjnej przyznającej zasiłek rodzinny, co jest uzasadnione, ponieważ oczekuje od organów administracji przyznania tego świadczenia, jednakże nie zwraca uwagi na to, że w stanie faktycznym, jaki występuje w sprawie wydania takiej decyzji jest już niemożliwe. Dla wyjaśnienia sytuacji prawnej i faktycznej, jak powstała w rozpatrywanej sprawie, niezbędne jest zwrócenie uwagi na szereg okoliczności, które posiadają w niej kluczowe znaczenie. Skarżąca wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego złożyła w dniu [...] r. Wniosek ten nie był kompletny, zatem organ pierwszej instancji wyznaczył skarżącej termin [...] dni na jego uzupełnienie oraz pouczył ją, że jeżeli nie uczyni tego we wskazanym terminie pozostawi wniosek bez rozpoznania. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że organ pierwszej instancji wyznaczył skarżącej dłuższy termin na uzupełnienie wniosku, niż wynika to z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), ponieważ termin ten wynosi 14 dni nadto stosownie do brzmienia § 12 ust. 3 tego rozporządzenia, jeżeli osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia rodzinne przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Wymienione terminy są dłuższe niż termin wskazany w treści art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który wynosi 7 dni i są korzystniejsze dla strony tego postępowania, zatem będą posiadały pierwszeństwo przed unormowaniami kodeksowymi. Skarżąca we wskazanym terminie przedmiotowego wniosku nie uzupełniła, zatem wyczerpana została przesłanka pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżąca, jak wynika to z akt administracyjnych uzupełniła w części wniosek z dnia [...] r. dopiero pismem z dnia [...] r. W tym miejscu przyjdzie stwierdzić, że organ pierwszej instancji rozpoczął cykl działań, które w istocie niewiele miały wspólnego z prawem. Ponieważ wbrew pouczeniu strony z dnia [...] r. rozpoczął działania zmierzające do wyegzekwowania od strony złożenia wszystkich dokumentów wymienionych w dniu [...] r. Działania te nie posiadały umocowania prawnego, ponieważ organ pierwszej instancji zobligowany był do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, która nie wymaga od niego podejmowania rozstrzygnięcia. W tego typu przypadkach organ nawet nie jest zobligowany do informowania strony o tym, że pozostawia wniosek bez rozpoznania, a jeżeli poinformuje to uczyni więcej niż wymaga od niego przepis prawa, przy czym działanie takie będzie uwzględniało służebną rolę administracji. Natomiast osoba, która po upływie terminu uzupełnia wniosek o brakujące dokumenty uruchamia tym samym nowe postępowanie administracyjne, przy czym w tym przypadku zobligowana jest do złożenia nowego wniosku, jeżeli wraz z uzupełnieniem tego nie czyni, to organ administracji winien ją wezwać do dokonania takiej czynności. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji po otrzymaniu wskazanego pisma z dnia [...] r. nie podjął powyższych czynności, lecz rozpoczął korespondencję ze stroną zmierzającą do uzupełnienia przez nią wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego o wpis z ewidencji działalności gospodarczej. Na marginesie tych rozważań należy podnieść, że domaganie się od strony złożenia powyżej wymienionego wpisu nie było zasadne. Zgodnie, bowiem z art. 220 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, znanych organowi z urzędu bądź możliwych do ustalenia przez organ na podstawie posiadanych ewidencji, rejestrów lub innych danych albo na podstawie przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji spotkał się z tego typu sytuacją. Organem podejmującym rozstrzygnięcie w sprawach świadczeń rodzinnych jest Prezydent Miasta Z., z upoważnienia, którego decyzje podejmuje Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. lub inna upoważniona osoba i ten sam organ prowadzi ewidencję działalności gospodarczej, zatem ten sam organ uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnej w zakresie świadczeń rodzinnych i prowadzi wskazaną powyżej ewidencję, tym samym brak było podstaw domagania się przez organ pierwszej instancji tego wpisu. Na usprawiedliwienie organu pierwszej instancji należy wskazać to, że problematyka świadczeń rodzinnych prowadzona jest przez inny aparat pomocniczy (Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie) niż ewidencja działalności gospodarczej (Urząd Miasta), jak również to, że domagał się on przedłożenia przez skarżącą alternatywnie wskazanego wpisu lub też wypełnionego załącznika nr [...]. Skarżąca nie uzupełniła wniosku o dokument żądany przez organ administracji, lecz skupiła się na wykazywaniu organowi pierwszej instancji bezprawności działania. W tym miejscu przyjdzie wyraźnie zaznaczyć, że uchybienie ze strony organu administracji, które faktycznie miało miejsce, nie miało znaczenia dla kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Z tego też powodu, kierując się postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tutejszy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącą o pozostawieniu jej wniosku z dnia [...] r. bez rozpoznania, tym samym organ ten zakończył postępowanie wszczęte przez stronę w dniu [...] r. Z uwagi na charakter prawny tego pisma, skarżąca mogła kwestionować je w drodze skargi do sądu administracyjnego, czego nie uczyniła, natomiast wystąpiła do organu wyższego stopnia z zażaleniem na bezczynność organu pierwszej instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. stwierdziło niezasadność tego zażalenia. W dniach [...] i [...] r. skarżąca złożyła w siedzibie organu pierwszej instancji wpis z działalności gospodarczej z żądaniem wypłaty zasiłku rodzinnego za okres zasiłkowy [...]. Organ pierwszej instancji nie podjął w tym zakresie żadnych czynności, w następstwie czego skarżąca wniosła kolejne zażalenie na bezczynność do organu wyższego stopnia, które postanowieniem z dnia [...] r. uznało zasadność wniesionego zażalenia. W tej sytuacji organ pierwszej instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające i wydał decyzję, mocą której odmówił stronie przyznania zasiłku rodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w następstwie wniesionego odwołania kolejny raz rozpoznawało sprawę i uznało, że przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe a postępowanie organu pierwszej instancji zostało umorzone. Jest to decyzja będąca przedmiotem kontroli sprawowanej przez tutejszy Sąd. Jak zostało zaznaczone organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przez ten organ prowadzone, a zatem wydał decyzję kasacyjną. Decyzja ta podjęta została w oparciu o postanowienia art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże podstawą dla wydania tej decyzji jest także art. 105 § 1 tego Kodeksu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odwołuje się wprost do tego przepisu, lecz w końcowym zdaniu uzasadnienia stwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji jest bezprzedmiotowa, co powoduje konieczność jej uchylenia i umorzenia postępowania. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odwołuje się do wskazanego przepisu i wskazuje na wyczerpanie przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował sytuację, w której przyszło mu podejmować zaskarżoną decyzję. Stosownie do postanowień art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, a po myśli art. 2 tego artykułu prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jak już zostało zaznaczone wniosek skarżącej z dnia [...] r. został pozostawiony bez rozpoznania, co wynika z pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] r., zatem przedłożenie przez skarżącą dokumentów, których domagał się organ pierwszej instancji w dniach [...] i [...] r. nastąpiło już po upływie okresu zasiłkowego, a zatem stosownie do treści przywołanego art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma możliwości przyznania świadczenia rodzinnego za okres zasiłkowy, który upłynął w sytuacji, kiedy prawidłowo wypełniony wniosek zostanie złożony po jego upływie. W tej sytuacji faktycznej i prawnej organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji jest bezprzedmiotowe, a tym samym wyczerpana została przesłanka umorzenia postępowania przewidziana treścią art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgłoszony w skardze postulat wydania postanowienia nakazującego wypłatę przysługującego jej zasiłku rodzinnego nie może zostać uwzględniony. Spowodowane jest to tym, że sąd administracyjny powołany jest do kontroli rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji, natomiast sąd ten nie jest uprawniony do podejmowania rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym, a tym samym polegającym na przyznaniu bądź odmowie przyznania jakiegoś świadczenia. Podnoszony w skardze zarzut dotyczący niedopuszczenia A. R. do prowadzonego postępowania także nie może zostać uwzględniony, ponieważ obowiązujące przepisy nie przewidują takiej formy prawnej, które umożliwiałyby dopuszczenie do prowadzonego postępowania. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. SJ/