IV SA/Gl 662/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją Prezydenta Miasta B. nr [...] z [...] r. przyznano M. D. dodatek mieszkaniowy w wysokości 192,19 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2010 r. do 30 września 2010 r. Następnie wskazany organ decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 146 § 2 k.p.a., po uprzednim wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], odmówił uchylenia powołanej wyżej decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania w sprawie przyznanego stronie dodatku mieszkaniowego określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi przyznającemu dodatki mieszkaniowe. Z poczynionych przez organ w toku postępowania ustaleń wynikało, że we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego M. D. podał nieprawidłowe dane dotyczące wysokości dochodu uzyskanego w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, tj. nie ujawnił, że w tym czasie otrzymał rentę inwalidzką w S., podczas gdy świadczenie to stanowi przychód a w konsekwencji mieści się w definicji dochodu o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatku mieszkaniowym. Ta okoliczność, jak wskazano w uzasadnieniu, przesądziła o tym, że nie można było uznać za prawidłową decyzję wydaną na podstawie złożonej przez M.D. deklaracji o wysokości dochodów. Jednocześnie jednak, po ponownym przeliczeniu wysokości dochodów uznano, iż w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść tylko decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. M.D. od wyżej opisanej decyzji złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie zasady legalizmu, to jest naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji w zw. z wyrokiem NSA z dnia 5 stycznia 1993 roku SAB/Wr 47/92, oraz w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku, sygn. K. 20/01 poprzez przyjęcie błędnego wniosku, że stosowanie polskiej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych można rozszerzyć na terytorium dowolnego państwa (S.), bez potrzeby ratyfikowania umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 87 Konstytucji RP. Ponadto wskazał na naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że od dnia wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania do dnia doręczenia decyzji organu mogło upłynąć prawie 1,5 roku bez potrzeby umorzenia wznowionego postępowania, jako bezprzedmiotowego. Dodatkowo zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego dotyczącego wysokości dochodów uzyskanych w S. ze względu na nielegalnie lub półlegalnie zdobytej decyzji o rencie z S., która przeliczona została na podstawie "niewiadomego kursu walut obcych". Wskazując na powyższe odwołujący wniósł o umorzenie wznowionego postępowania. W obszernym uzasadnieniu odwołania odwołujący argumentował poszczególne zarzuty akcentując, że nie istnieje ratyfikowana umowa międzynarodowa, która rozszerzałaby zastosowanie ustawy o dodatkach mieszkaniowych na terytorium S. Nie istnieją również akty prawa miejscowego o zwrocie pieniędzy przez inną gminę w razie słusznego lub niesłusznego wypłacenia dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wznowieniowego, prowadzonego ze względu na uzyskanie informacji o dochodach uzyskiwanych przez stronę w związku pobieraniem renty inwalidzkiej w S. Wskazał, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] r., bowiem powziął wiadomość, że strona otrzymuje rentę inwalidzką z S. Na tą okoliczność organ przesłuchał odwołującego, który oświadczył, że wszelkie dochody wykazane we wnioskach o przyznanie dodatku mieszkaniowego są prawdziwe i zostały osiągane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo M. D. oświadczył, że nie wie co dzieje się z rentą z Republiki [...] i jaka jest jej wysokość, a nadto że latem 2008 r. pobrał z S. całą kwotę to jest około 40.000-50.000 dinarów, wyjaśniając, że nie wie z jakiego okresu była to kwota. Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji wystąpił do Ambasady Polskiej w Republice [...] w sprawie dochodów, jakie uzyskał odwołujący w okresie od 1 grudnia 2005 r. do 28 lutego 2010 r.. Z uzyskanych dokumentów wynika, że M. D. otrzymuje rentę inwalidzką w S., która została mu przyznana na czas nieokreślony. Renta został ustalona od 19 lipca 1999 r. i wynosi 536,54 nowych dinarów miesięcznie. Wypłaty proporcjonalnej renty inwalidzkiej dokonywane były w Polsce w okresie od 19 lipca 1999 r. do 30 czerwca 2004 r. Natomiast od 1 grudnia 2004 r. wypłaty dokonywane są w S. za pośrednictwem filii funduszu w [...]. Organ I instancji uzyskał również z Departamentu Operacji Zagranicznych Narodowego Banku Polskiego informacje o średnim kursie dinara w złotych. Następnie organ przytoczył treść przepisu art. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniżej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Kolegium wyjaśniło również, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Przepis ten jednocześnie wylicza przychody, które nie podlegają wliczeniu do dochodu ( nie wlicza się m.in. świadczeń dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego). Dalej organ odwoławczy opisał sposób wyliczania kwoty dodatku mieszkaniowego, który stosownie do przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi różnicę między wydatkami o których mowa w art. 6 ust. 3-6 ustawy, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15 % dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie 1 osobowym. Wysokość dodatku mieszkaniowego, jak wskazano w uzasadnieniu, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w art. 6 ust. 7 ustawy, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 11 ustawy, 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Kolegium stwierdziło, że wyliczenie dodatku dokonane przez organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem świadczenia rentowego strony, było prawidłowe. Obliczony dodatek mieszkaniowy pomniejszony do kwoty maksymalnej 70% kwoty wydatków na mieszkanie stanowi bowiem kwotę 192,19 zł Powołując art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że zaistniały podstawy do odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] r., ponieważ osiągnięty przez stronę dochód nie miał wpływu na wysokość dodatku mieszkaniowego, określonego w tej decyzji. W skardze na wyżej opisaną decyzję (oraz pięciu innych decyzji) M.D. podtrzymał wszystkie swoje zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wskazując dodatkowo, że Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie istnieje żadna ratyfikowana umowa międzynarodowa pomiędzy Rzeczypospolitą Polska a S., a zatem organy nie działały w granicach prawa, a tym samym zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. oraz art. 146 § 2 k.p.a. przytaczając ich treść. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia dlaczego organ nie uznał tabeli średnich kursów walut dołączonej przez skarżącego. Zarzucił również naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy z o dodatkach mieszkaniowych poprzez przyjęcie błędnej definicji dochodu. Organ nie wyjaśnił bowiem dlaczego od [...] renty nie została odliczona składka na ubezpieczenie zdrowotne oraz braku uprawnienia do doliczenia do dochodu, dochodów osiągniętych zagranicą, w sytuacji, gdy niektóre polskie dochody zostały wyłączone z dochodu, jak zasiłek pielęgnacyjny. Jednocześnie wskazał na naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez przyjęcie, że przetłumaczona kserokopia decyzji dotyczącej [...] renty może być dowodem. Dodatkowo za naruszenie "przepisów proceduralnych" uznał wznowienie jednym postanowieniem 6 różnych postępowań. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu pierwszej instancji bądź o umorzenie postępowań. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zaprezentowanego w sprawie stanowiska. W piśmie procesowym, sporządzonym w dniu rozprawy, skarżący spośród zarzucił organowi odwoławczemu brak ustosunkowania się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego a dotyczących art. 146 § 2 k.p.a. i art. 35 k.p.a Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c P.p.s.a.). Jeśli natomiast ustali istnienie przesłanek z art. 156 k.p.a., wówczas stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym po myśli art. 134 §1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zapadłych w sprawie decyzji zgodnie z przywołanymi wyżej regułami Sąd doszedł do przekonania, iż nie naruszają one przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu określonym wyżej . Podstawę prawną wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowi art. 145 § 1 pkt. 5 w zw. z art. 151 § 1 ust. 1 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt. 5 obliguje właściwy organ do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Natomiast, w myśl art. 151 § 1 ust. 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., wydaje decyzję w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 , art. 145a lub art. 145b. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy ustalony w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji, w pełni uzasadnia odmowę uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu dodatek mieszkaniowy z dnia [...] r. wobec niżej przytoczonych względów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Świadczenie to przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej , wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty (art. 7 ust. 1 ustawy). Zatem, jak wynika z analizy przepisów ustawy, jedną z przesłanek decydujących o uzyskaniu prawa do dodatku mieszkaniowego jest średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego. Postępowanie wznowieniowe w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w związku z informacją o uzyskiwanym przez skarżącego dochodzie w postaci renty inwalidzkiej, wypłacanej przez właściwe organy S. Przychody z tego tytułu nie były wykazane w złożonej przez niego deklaracji. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji uzyskał wyjaśnienie Republikańskiego Funduszu Ubezpieczeń Emerytalnych i Rentowych w [...] (S., pismo z dnia 14 stycznia 2011 r.). Z treści tych wyjaśnień wynikało, że skarżącemu była wypłacana renta inwalidzka od 19 lipca 1999 r. co najmniej do stycznia 2011 r. W okresie trzech miesięcy (grudzień 2009, styczeń i luty 2010r.), poprzedzających decyzję o dodatku mieszkaniowym, skarżący otrzymał świadczenia rentowe, które nie zostało ujęte w złożonej przez niego deklaracji. W związku z tym zachodziły podstawy, aby w otwartym postępowaniu wznowieniowym dokonać ustaleń w kwestii zaistnienia nowej, istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej, istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi, który wydał decyzję. Wszystkie okoliczności faktyczne, wpływające na wysokość dochodu uzyskiwanego w okresie trzech miesięcy poprzedzających przyznanie świadczenia, potraktować trzeba jako potencjalnie istotne, dotyczą bowiem jednego z faktów prawotwórczych w świetle hipotezy normy stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia w sprawie dodatku mieszkaniowego. Jednocześnie jednak, jak wynika z wyliczenia dochodu uzyskiwanego przez skarżącego za okres trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, korekta wysokości dochodu wynikająca z doliczenia świadczenia rentowego, nie spowodowała takiego wzrostu, który uzasadniałby podjęcie innego rozstrzygnięcia, aniżeli w decyzji z [...] r. W konsekwencji należy uznać, iż przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiąca podstawę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w istocie rzeczy nie zaistniała, co wynika z ustaleń postępowania wyjaśniającego. W literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż nowa okoliczność istotna dla sprawy to taka, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Oznacza to, że w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego, przy czym wystarczające jest prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 1885/99, Lex nr 50152, z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 429/06, Lex nr 348005). Nie budzi wątpliwości, że uwzględnienie w wyliczeniu dochodu skarżącego otrzymywanej przez niego renty inwalidzkiej nie powodowałoby wydania odmiennej decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego. Stąd odmowa uchylenia decyzji z [...]r. znajduje pełne uzasadnienie. Reasumując, skoro jedną z istotnych przesłanek uzyskania prawa do dodatku mieszkaniowego oraz ustalenia jego wysokości jest średni dochód z ostatnich trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, to powzięcie informacji o dochodach z tytułu renty inwalidzkiej, których skarżący nie ujawnił w złożonej deklaracji było okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. przyznającą ten dodatek w kwocie 192,19 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2010 r. do 30 września 2010 r. Natomiast ustalenie w wyniku tego postępowania, że renta otrzymywana przez skarżącego, uwzględniona przy wyliczeniu jego dochodu, nie powodowałaby wydania odmiennej decyzji niż ta, którą ten dodatek już przyznano, gdyż dochód ten nie miał wpływu na prawo do dodatku mieszkaniowego oraz na jego wysokość oznacza, że odmowa uchylenia tej decyzji jest prawidłowa. Niezrozumiały jest tym samym zarzut naruszenia art. 146 § 2 k.p.a., skoro organy nie uchyliły decyzji przyznającej skarżącemu dodatek mieszkaniowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze przyjdzie stwierdzić, iż podstawą prawną zaskarżonej decyzji były wyłącznie wskazane wyżej przepisy prawa polskiego. Nietrafny jest zarzut przedawnienia zawiązanego z upływem pięcioletniego okresu czasu od doręczenia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy z tej racji, że okres ten jeszcze nie upłynął. Poza tym ma on zastosowanie tylko do decyzji uchylających poprzednie rozstrzygnięcie. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organy orzekające w sprawie były uprawnione do przyjęcia wartości dinara w oparciu o kurs z NBP, uznając za wiarygodny dowód pochodzący od tego podmiotu. Wbrew stanowisku skarżącego definicja dochodu zawarta w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych obejmuje wszelkie przychody (za wyjątkiem kumulatywnie wymienionych w tym przepisie), a więc także świadczenia z tytułu renty inwalidzkiej wypłacane przez organy [...]. Nie stanowi naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów przyjęcie, iż przetłumaczona kserokopia decyzji dotyczącej [...] renty może być dowodem, o ile kopia taka jest wiarygodna, zaś wiarygodności jej skarżący nie podważył. Ponadto nie ma przeszkód prawnych, aby właściwy organ jednym postanowieniem dokonał wszczęcia kilku postępowań, zwłaszcza w sytuacji, kiedy dotyczą spraw tego samego rodzaju (w niniejszym przypadku wznowienie postępowań w sprawach dodatków mieszkaniowych za różne okresy czasu). Mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jej uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.