IV SA/Gl 666/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konsultacji społecznych oddala skargę. Zarządzeniem z dnia 11 marca 2016 r. Prezydent Miasta R. ogłosił konsultacje społeczne w sprawie przystąpienia Miasta R. wraz z 23 gminami Województwa [...] do Związku Metropolitalnego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższego zarządzenia w całości, jako sprzecznego z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1890). oraz art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, że przedmiotowe konsultacje mogą być przeprowadzone dopiero po wydaniu przez Radę Ministrów rozporządzenia ustalającego granice poszczególnych obszarów metropolitalnych, przewidzianego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o związku metropolitalnych. Tymczasem takie rozporządzenie nie zostało jeszcze wydane, w związku z czym zarządzenie w sprawie przeprowadzenia konsultacji było niedopuszczalne i istotnie naruszyło powołane przez Wojewodę przepisy. Nadto Wojewoda podniósł, że zarządzenie wadliwie sformułowało zasady i tryb konsultacji, gdyż nie określiło poprawnie przedmiotu konsultacji. Odnosi go bowiem do nieistniejącego w chwili wydania zarządzenia związku metropolitalnego. Uczestnicy konsultacji zobligowani zostali więc do zajęcia stanowiska, mimo braku podstawowych informacji dotyczących tego zrzeszenia jednostek samorządu terytorialnego, takich jak choćby granice związku metropolitalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Miasto R. wniosło o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzuciło mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i 10 § 1 Kpa przez to, że zostało wydane w zbyt krótkim czasie od zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co nie zapewniło skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału. Skarżący zarzucił nadto naruszenie prawa materialnego, a to: art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach metropolitalnych, art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 1 ust. 2 i § 3 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy. Jego zdaniem żaden z powołanych w podstawie prawnej zarządzenia przepisów nie ogranicza gminy co do tematyki i zakresu konsultacji. Mogą one być przeprowadzone zarówno w sytuacjach przewidzianych ustawami, jak i w sprawach ważnych dla Miasta R. Taką sprawą jest ewentualne utworzenie związku metropolitalnego. Z kolei nieuzasadnione było powołanie przez Wojewodę art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach metropolitalnych, gdyż nie był on podstawą omawianego zarządzenia. Zdaniem skarżącego dla podjęcia konsultacji nie było konieczne określenie granic metropolii, gdyż istotą konsultacji jest wskazanie ogólnikowej akceptacji społeczeństwa dla wyboru określonego kierunku postępowania czy rozwoju. Tak więc konsultacje mogą być przeprowadzone w każdym temacie. Odpowiadając na skargę organ nadzoru postulował jej oddalenie, uznając jej zarzuty za chybione. Zdaniem Wojewody skarżący miał dość czasu do ustosunkowania się do wszczętego postępowania. Zaznaczył jednak, że stan faktyczny sprawy był bezsporny, a jej istota leżała w interpretacji przepisów prawa, na którą ewentualne wyjaśnienia skarżącego nie miałoby wpływu. Natomiast co do meritum wywodził, że nie jest dopuszczalny dualizm w kontekście regulacji z art. 5a ustawy samorządowej w tym sensie, że o ile konsultacje są przewidziane ustawowo, to w tym przedmiocie nie można przeprowadzać jeszcze innych konsultacji, jako podejmowanych w innych sprawach ważnych dla gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Mogłaby ona być uwzględniona tylko wówczas, gdyby skarżący wykazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymogów legalności, w kryteriach której odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Tymczasem w świetle materiału sprawy interwencja nadzorcza Wojewody była w pełni uzasadniona. W zakresie dotyczącym związków metropolitalnych konsultacje z mieszkańcami gmin przewiduje art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach metropolitalnych, który obliguje do ich przeprowadzenia przed zaopiniowaniem przez rady gmin wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a więc rozporządzenia tworzącego w poszczególnych obszarach metropolitalnych związków metropolitalnych. Już z brzmienia tego ostatniego przepisu wynika, że wymienione w nim rozporządzenie, a w konsekwencji i procedura związana z jego wydaniem określona w art. 7, muszą być poprzedzone utworzeniem obszarów metropolitalnych. Następuje to w drodze rozporządzenia z art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, a więc ustalającego granice poszczególnych obszarów metropolitalnych na potrzeby tworzenia związków metropolitalnych, przez wskazanie gmin wchodzących w skład obszarów metropolitalnych. Dopiero po wydaniu tego rozporządzenia Rada Ministrów może wystąpić o opinie co do projektu rozporządzenia o utworzeniu związku metropolitalnego, a przed wydaniem opinii rada gminy przeprowadza konsultację z mieszkańcami. Taka kolejność działań jest oczywista, skoro do czasu wydania rozporządzenia z art. 4 ust. 1 pkt 1 nie jest znany obszar metropolitalny, a tym samym żaden organ danej gminy nie może ustalić, że wchodzi ona w skład obszaru metropolitalnego i podjąć działania prawne związane z utworzeniem związku metropolitalnego. Zarządzenie konsultacji przed wydaniem rozporządzenia z art. 4 ust. 1 pkt 1 i przed skierowaniem do zaopiniowania projektu rozporządzenia z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach metropolitalnych jest zatem niedopuszczalne i w sposób istotny narusza art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co słusznie stwierdził organ nadzoru. Jednocześnie nie można podzielić stanowiska skarżącego, że konsultacje w sprawie przystąpienia do związku metropolitalnego mogły być zarządzone nie w trybie powyższego art. 7 ust. 1 pkt 1 lecz wyłącznie na podstawie art. 5a ustawy o samorządzie terytorialnym oraz stosownej uchwały Rady Miasta, jako odnoszące się do ważnej sprawy dla gminy. Otóż z powołanego art. 5a ust. 1 wynika, że konsultacje mogą być przeprowadzone w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy. Taka konstrukcja przepisu oznacza, że te "inne" ważne sprawy to takie, które nie są objęte przypadkami przewidzianymi ustawą. Jeżeli więc w określonym przedmiocie ustawa szczególna przewiduje tryb konsultacji, to nie można takiego przypadku jednocześnie traktować jako owej "innej" sprawy, a w rezultacie postanowić o przeprowadzeniu konsultacji wyłącznie na podstawie ustawy ustrojowej, z pominięciem ustawy szczególnej. W omawianym zakresie można byłoby ewentualnie dopuścić zarządzenie takich konsultacji np. w przedmiocie podjęcia przez gminę działań zmierzających do utworzenia związku metropolitalnego. Byłaby to wówczas inicjatywa pozostająca poza regulacją ustawy o związkach metropolitalnych, a konsultacje miałyby na celu ocenę społecznego poparcia dla intencji organów samorządowych. Natomiast omawiane zarządzenie mówi wprost o konsultacjach w sprawie przystąpienia do związku komunalnego. Chodzi więc o tą samą materię, jaka wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach metropolitalnych, gdyż w obu przypadkach istotą jest przynależność gminy do tworzonego związku metropolitalnego. Sąd w niniejszym składzie podziela w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 707/16 (dostępny w internecie), według którego w przypadku konsultacji dotyczących przystąpienia gminy do związku metropolitalnego, organ samorządowy uprawniony jest wyłącznie do działania na jakie pozwala mu ustawa o związkach metropolitalnych, w zw. z art. 5a ust. 1 ab initio ustawy samorządowej. Pozostają oczywiście aktualne także te zastrzeżenia wobec zarządzenia, które wskazują na to, że poddaje ono pod konsultacje przystąpienie Miasta do nieistniejącego jeszcze nawet w projekcie rządowym związku metropolitalnego. Jeżeli nie został utworzony obszar metropolitalny, a więc nie wskazano gmin jakie mają wchodzić w jego skład, to przedstawienie mieszkańcom do konsultacji kwestii przystąpienia Miasta wraz z 23 gminami do związku metropolitalnego nie ma oparcia w rzeczywistości, a tym bardziej stanie prawnym. Takie wirtualne konsultacje jedynie wprowadzają w błąd mieszkańców. Poza wcześniej podanymi naruszeniami prawa konsultacje takie nie zastąpiłyby tych z art. 7 ust. 1 pkt 1. Stosowanie tej instytucji, w ogólnie ujmując tej samej sprawie po raz kolejny, naruszałoby konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do państwa, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Nie można się przy tym zgodzić z poglądem skarżącego wyrażonym w piśmie procesowym z dnia 20 września 2016 r., że w sprawie nie ma znaczenia, jaki będzie ostatecznie obszar metropolitalny i które gminy obejmie i że w zarządzonych konsultacjach chodziło jedynie o wykazanie akceptacji dla idei utworzenia związku kilku miast. Treść zarządzenia przeczy tym dywagacjom. Mówi on o przystąpieniu do konkretnego związku metropolitalnego o ustalonym ilościowo składzie gmin, a więc zakłada istnienie realnego bytu prawnego, do którego Miasto miałoby przystąpić, co jednak nie polega na prawdzie. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] w ramach nadzoru nad działalnością gminną prawidłowo stwierdził sprzeczność omawianego zarządzenia z prawem i w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł o jego nieważności. Nastąpiło to wyłącznie z przyczyn materialnoprawnych, w związku z czym kwestia odległości czasowej między wszczęciem postępowania nadzorczego a podjęciem rozstrzygnięcia nie miała wpływu na wynik sprawy. Istotny był tylko bezsporny element stanu faktycznego w postaci braku rozporządzenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach metropolitalnych. Przedstawienie przez skarżącego innych okoliczności faktycznych, choćby tych wskazanych w toku postępowania sądowego, nie miało żadnego znaczenia dla oceny legalności zarządzenia. Dlatego zarzuty proceduralne postawione w skardze nie mogły odnieść skutku proponowanego w jej wniosku o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i umorzenie postępowania. Mając powyższe na uwadze z mocy art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. ec