IV SA/Gl 669/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...]. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego uznał A.D. z dniem [...] za osobę bezrobotną i odmówi przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że strona nie udokumentowała okresów zatrudnienia w wysokości 365 dni w okresie ostatnich 18 miesięcy. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się A.D., która wniosła odwołanie do Wojewody [...]. W odwołaniu tym podkreśliła, że z przedłożonych przez nią dokumentów wynika, że stosownie do umowy zlecenia jako rachmistrz spisowy w okresie od [...] do [...] wynoszącym 120 dni uzyskała przychód w łącznej wysokości [...] zł. Wynagrodzenie to zostało wypłacone jednorazowo w miesiącu [...] za cały okres trwania umowy bez możliwości wykazania dochodów w poszczególnych miesiącach. Od wyżej wymienionego wynagrodzenia odprowadzone zostały składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne i na Fundusz Pracy. Zaznaczyła również, że umowa o pracę na zastępstwo w Urzędzie Miejskim w B. na stanowisku – pomoc administracyjna w referacie finansów trwała od [...] do [...] i łącznie wynosiła 256 dni. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył stan faktyczny w sprawie. W dalszej części rozważań przywołał brzmienie art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, normującego wymogi jakie należy spełnić aby otrzymać zasiłek dla bezrobotnych. W szczególności organ ten zaznaczył, że osoba musi legitymować się w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji 365 dniami zatrudnienia. Z przedłożonych przez stronę akt wynika, że strona udokumentowała jedynie 256 dni z tytułu zatrudnienia w Urzędzie Miejskim w B. oraz 24 dni z tytułu umowy zlecenia, a zatem nie spełnia wymogu formalnego do otrzymania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów sformułowanych w odwołaniu, a w szczególności dotyczących realizacji umowy zlecenia na rzecz organu statystycznego. Z uwagi na fakt, że wynagrodzenie z tego tytułu wypłacone zostało w [...], zatem jedynie 24 dni tego miesiąca mogły być zaliczone do okresu zatrudnienia branego pod uwagę przy obliczaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że strona udokumentowała łącznie 280 dni, a liczba ta jest niewystarczająca dla otrzymania wnioskowanego świadczenia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A.D., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wystąpiła o uchylenie powyższej decyzji Wojewody [...], a w jej motywach przywołano wpierw treść art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, następnie skarżąca wskazała miejsca swojego zatrudnienia w spornym okresie i rodzaje prac przez siebie wykonywanych. W skardze zakwestionowała stanowisko przyjęte przez organy administracji, które sprowadza się do uznania, że z tytułu umowy zlecenia zatrudniona była w [...], ponieważ w miesiącu tym otrzymała wynagrodzenie z mocy podpisanej umowy. Zdaniem skarżącej stanowisko organów jest nieprawidłowe, ponieważ w [...] otrzymała jedynie wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia, natomiast w miesiącu tym nie wykonywała już żadnej pracy, ponieważ umowę realizowała zgodnie z jej postanowieniami od [...] do [...]. W jej ocenie do okresu zatrudnienia winien być wzięty okres wskazany w umowie, a nie miesiąc wypłaty przewidzianych tą umową środków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, jednakże częściowo z innych powodów niż podniosła to skarżąca. Stosownie bowiem do postanowień art.. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie w następstwie przeprowadzonej kontroli decyzji wydanej przez organy administracji Sąd stwierdził występowanie takich uchybień, które uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że stan faktyczny w sprawie nie wzbudza żadnych kontrowersji, ponieważ zarówno organy administracji publicznej, jak i skarżąca prezentują go w sposób zbieżny, także strony tego postępowania przywołują ten sam stan normatywny, jednakże z zestawienia stanu faktycznego i normatywnego wyprowadzają odmienne wnioski. Z tego też powodu niezbędnym jest krótkie przedstawienie zarówno stanu faktycznego jak również normatywnego, który ma w niej zastosowanie. Jak wynika z akt sprawy skarżąca od [...] do [...] wykonywała na podstawie umowy zlecenia na rzecz Urzędu Statystycznego w K. pracę rachmistrza spisowego, a wynagrodzenie z tego tytułu wypłacone zostało po zakończeniu realizacji tej umowy w [...] nadto w okresie od [...] do [...] zatrudniona była w Urzędzie Miejskim w B., w którym to wykonywała pracę – pomoc administracyjna. W dniu [...] zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. Stosownie natomiast do postanowień art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje jeżeli bezrobotny w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105, w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pacę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104 b ust. 2. Stosownie do postanowień art. 744 Kodeksu cywilnego w razie odpłatnego wykonania zlecenia, wynagrodzenie należy się przyjmującemu dopiero po wykonaniu zlecenia, chyba że co innego wynika z umowy. Jak zostało to zaznaczone strony niniejszego postępowania nie kwestionują przedstawionego powyżej stanu faktycznego, jednakże odmiennie interpretują postanowienia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c wyżej wymienionej umowy. Zdaniem organów administracji publicznej w przypadku umowy zlecenia kluczową rolę odgrywa miesiąc wypłaty wynagrodzenia, ponieważ do okresu branego pod uwagę przy ustalaniu liczby dni zatrudnienia zalicza jedynie dni z tego miesiąca. Z kolei skarżąca przyjmuje odmienną interpretację powyższego unormowania podnosząc, że uwzględniany winien być cały okres objęty umową zlecenia, natomiast wypłata wynagrodzenia nie ma już związku z wykonywaniem pracy przewidzianej umową zlecenia. Zdaniem składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie uwzględnić należało wniesioną skargę. Stanowisko prezentowane przez organy administracji publicznej nie może być uwzględnione i to z kilku powodów. W pierwszej kolejności dostrzec należy, że organy te przyjmując interpretację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opowiedziały się za rozwiązaniem abstrahującym od stanu faktycznego i sprowadzającego się do tego, że w przypadku umowy zlecenia, która może być zawarta na dłuższy okres czasu, a wynagrodzenie z tego tytułu może być wypłacane w sposób zróżnicowany, a mianowicie co pewien okres czasu, względnie po zakończeniu umowy. Osoby podpisujące umowę zlecenia trwającą kilka miesięcy i otrzymujące wynagrodzenie po jej zakończeniu traktowane byłyby tak, jakby pracowały tylko jeden miesiąc i to najczęściej ten, w którym już faktycznie umowy nie realizowały. Oznacza to, że konsekwencją interpretacji przyjmowanej przez organy administracji jest wprowadzenie rozwiązania niwelującego postanowienia umowy zlecenia co do czasu jej wykonywania. Nadto rozwiązanie przyjęte przez organy administracji wprowadza nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji osoby zatrudnionej na umowę o pracę i otrzymującej wynagrodzenie z kilkumiesięcznym opóźnieniem oraz osoby wykonującej taką samą pracę na umowę zlecenia. W przypadku pierwszej grupy do okresu zatrudnienia zaliczony zostałby im cały okres zatrudnienia, natomiast w przypadku osób wykonujących pracę na umowę zlecenia jedynie miesiąc wypłaty wynagrodzenia. Sygnalizowane zróżnicowanie sytuacji prawnej nie posiada normatywnego umocowania i wyczerpuje przesłanki naruszenia postanowień art. 32 Konstytucji RP i zamieszczonej w nim zasady równości. Sygnalizowane naruszenie zamieszczonej w Konstytucji RP zasady równości wystąpi jedynie wówczas, gdy osoba wykonująca umowę zlecenia otrzymując wynagrodzenie z tytułu wykonywanej pracy spełni wszystkie inne wymogi przewidziane treścią przywoływanego powyżej art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym wysokości odprowadzanej składki na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy. Jak było to już powyżej sygnalizowane organy administracji publicznej podejmujące rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie ograniczyły się wyłącznie do tego, że przy ustalaniu wymaganego okresu zatrudnienia uwzględniły tylko miesiąc wypłaty przysługującego skarżącej wynagrodzenia. Zatem organy te nie przeprowadziły czynności umożliwiających ustalenie, czy wynagrodzenie otrzymane przez skarżącą z uwzględnieniem takich jej elementów jak składki na ubezpieczenie społeczne oraz na Fundusz Pracy, podzielone przez liczbę miesięcy, przez które umowa zlecenia była realizowana, jest w takiej wysokości, że umożliwia uwzględnić je przy ustalaniu liczby dni zatrudnienia, całego okresu świadczenia usług przewidzianych umową. Przyjęta przez organy administracji wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przyczyniła się do tego, że zaniechały one podejmowania działań zmierzających do ustalenia powyższych okoliczności, a tym samym spowodowały, że dopuściły się naruszenia wskazanego przepisu. Równocześnie podkreślić należy, że takim postępowaniem organy te dopuściły się naruszenia postanowień art. 7 powyższego Kodeksu stanowiącego, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Przyjdzie uznać, że działania podejmowane przez organy zatrudnienia nie miały na względzie słusznego interesu strony, a zarazem dopuściły się przekroczenia granic uwzględnienia interesu społecznego. Dodatkowo działania przywoływanych organów sprzeczne są z postanowieniami art. 8 powoływanego Kodeksu, ponieważ nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie u obywatela. Dostrzeżone uchybienie wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wyżej wymienionej ustawy, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku oraz treścią postanowień art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przeprowadzi uzupełniające czynności procesowe zmierzające do ustalenia, czy wynagrodzenie otrzymane przez skarżącą z tytułu umowy zlecenia wraz z innymi składnikami branymi pod uwagę przy ustalaniu spełniania wymogów do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, podzielone przez ilość miesięcy, na które została zawarta, umożliwia zaliczenie całego tego czasu do okresu wymaganego zatrudnienia uprawniającego do prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z uwagi na fakt, że mocą zaskarżonej decyzji odmówiono skarżącej przyznania zasiłku dla bezrobotnych Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie orzekał o jej wykonalności. Stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" wyżej wymienionej ustawy należało orzec jak w sentencji. sw