IV SA/Gl 670/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rada Miejska w R. uchwałą z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 oraz art. 91d ust. 1 ustawy z dnia 28 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 określiła tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla pedagogów i logopedów zatrudnionych w placówkach wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty prowadzonych przez miasto R. Wojewoda [...] skargą z dnia [...] sporządzoną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. W motywach skargi wskazał, że stosownie do postanowień art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela określenie wymiaru zajęć nauczycieli, pedagogów, psychologów, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych należy do organu prowadzącego szkołę lub placówkę po uzyskaniu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Wskazana uchwała jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na terenie gminy. W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru przedstawił wymogi, jakie musi spełniać akt wydany przez organ jednostki samorządu terytorialnego, aby był uznany za akt prawa miejscowego. Wśród tych wymogów został wymieniony obowiązek jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała w § 3 przewiduje wejście jej w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od [...] i nie przewiduje publikacji w prawem wymaganym publikatorze, którym jest wojewódzki dziennik urzędowy. Nadto organ nadzoru zaznaczył, że wskazane unormowanie nie przewiduje wymaganego prawem vacatio legis i jest sprzeczne z zasadą lex retro non agit. Z tego też powodu organ nadzoru uznał, za niedopuszczalne przyjęte w niej unormowanie, a tym samym samą uchwałę uznał za sprzeczną z prawem, co czyni wniesienie skargi w pełni za uzasadnione i konieczne. Przewodniczący Rady Miejskiej w R. w odpowiedzi na skargę poinformował Sąd, że z uwagi na niezakwestionowanie przedmiotowej uchwały w terminie przewidzianym przepisami ustawy o samorządzie gminnym, Rada Miejska uznała, że jest ona prawidłowa, jednakże po wpłynięciu skargi podjęto działania zmierzające do usunięcia występującego naruszenia prawa. Podano również, że stosowna uchwała podjęta zostanie na sesji w dniu [...]. Przewodniczący Rady Miejskiej w R. pismem z dnia [...] poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że w dniu [...] podjęta została nowa uchwała w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin dla nauczycieli, którym powierzono stanowisko kierownicze oraz określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dla pedagogów, psychologów i logopedów zatrudnionych w szkołach, przedszkolach, placówkach opiekuńczo-wychowawczych i placówkach oświatowo-wychowawczych, dla których organem prowadzącym jest Miasto R., która w § 4 wycofuje z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę. Pełnomocnik Wojewody [...] pomimo uwzględnienia skargi w całości przez Radę Miejską w R. podtrzymał wniesioną skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały. Podtrzymanie skargi uzasadnił tym, że przedmiotowa uchwala pozostawała w obrocie prawnym i wywoływała skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Aadministracyjnego w Gliwicach w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05), a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia. Przyjdzie zgodzić się z organem nadzoru, że w przedmiotowej sprawie pomimo uwzględnienia przez Radę Miejską w R. wniesionej skargi w całości i uchylenia zaskarżonej uchwały oraz wprowadzenia w jej miejsce nowego aktu spełniającego już prawem przewidziane wymogi skarga nie jest bezprzedmiotowa. Brak jej bezprzedmiotowości wynika z tego, że na podstawie zaskarżonej uchwały mogły zostać podjęte indywidualne akty administracyjne, a stosownie do postanowień art. 147 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięcia indywidualne, wydane na podstawie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Zasadnie Wojewoda [...] podnosi, że określenie wymiaru zajęć nauczycieli, pedagogów, psychologów, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych dokonywane na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela jest aktem prawa miejscowego. Mocą wskazanej uchwały następuje bowiem określenie obowiązkowego wymiaru godzin dla nauczycieli, a zatem uchwała ta ingeruje w stosunki pracy zawierane na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Dla uznania danej uchwały za akt prawa miejscowego nie wystarczy, że jej treść odpowiada wymogom przewidzianym dla tego typu aktu normatywnego. Do uznania danej uchwały za akt prawa miejscowego wymagane jest wypełnienie wszystkich prawem przewidzianych elementów przewidzianych dla tego typu aktu, co oznacza, że niezbędne jest jego opublikowanie w prawem przewidzianym publikatorze, którym w tym przypadku jest wojewódzki dziennik urzędowy. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i okoliczność ta stała się głównym powodem wniesienia skargi do tutejszego sądu. Skoro zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym to tym samym nie przysługuje jej status aktu prawa miejscowego. Nie jest bowiem do zaakceptowania stanowisko uznające, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego będzie aktem prawa miejscowego, nawet bez wypełnienia obowiązku wynikającego z treści art. 13 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 449), czyli opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. to tym samym nie przysługuje jej status aktu prawa miejscowego. W niniejszej sprawie Rada Miejska w R. podjęła uchwałę, której treść odpowiada aktowi prawa miejscowego, jednakże w postanowieniach jej nie zamieszczono regulacji nakazującej opublikowania w prawem przewidzianym publikatorze i nie została w takim publikatorze opublikowana. Dostrzeżone przez organ nadzoru uchybienie stało się podstawą skargi do sądu administracyjnego. Uchybienie to ma istotne znaczenie dla oceny legalności podjętej uchwały, tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi. Wskazane przez Wojewodę [...] uchybienie zostało zaakceptowane przez Miasto R. i jego organy, ponieważ Rada Miejska w R. uchyliła tę uchwałę i wprowadziła do porządku prawnego nową, która nie zawiera już tego uchybienia. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała z uwagi na jej treść odpowiada wszelkim wymogom stawianym aktom prawa miejscowego, jednakże z uwagi na to, że nie została opublikowana w prawem przewidziany sposób nie może zostać uznana za tego typu akt, a tym samym musi być traktowana jak uchwała, której nie przysługuje status aktu prawa miejscowego. Stosownie do postanowień art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie przewidzianym w art. 90 ust. 1 tej ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Po myśli art. 94 ust. 2 przywoływanej ustawy, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, to sąd administracyjny orzeka o niezgodności jej z prawem. W rozpatrywanej sprawie Sąd zetknął się z tego typu sytuacją. Otóż przedmiotowa uchwała podjęta została w dniu [...], zatem termin jednego roku upłynął w dniu [...] przy czym nie wystąpiło naruszenie terminu przekazania tej uchwały do organu nadzoru. Nadto, co nie ulega najmniejszej wątpliwości uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym nie występuje przesłanka wyłączająca przestrzeganie przewidzianego w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu. W tej sytuacji Sąd zobowiązany był stosownie do postanowień zamieszczonych w art. 94 ust. 2 wskazanej ustawy w związku z treścią art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do orzeczenia niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, a nadto zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym traci moc z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. SJ/