IV SA/Gl 673/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. ref. Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] jak również: decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...]; decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 6 ust. 1, art. 8 i art. 47 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał T. K. zasiłek rodzinny na dzieci A., A., D. i D. K. na okres od [...] r. do [...] r. oraz następujące dodatki: z tytułu samotnego wychowywania dziecka na wskazane powyżej dzieci, z tytułu [...] i [...] dziecka [...] przyznany na D. K. oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na wymienione powyżej dzieci. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że T. K. spełnia wymogi formalne do otrzymania wskazanego zasiłku wraz z wymienionymi w decyzji dodatkami. Decyzja ta stała się decyzją ostateczną, gdyż nie było wnoszone od niej odwołanie. Pismem z dnia [...] organ pierwszej instancji powiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zasiłku rodzinnego. T. K. w ramach tego postępowania w dniu [...] r. złożyła dwa oświadczenia, w pierwszym z nich podała, że córka A. w [...] r. wyszła za mąż, a syn D. od [...] r. przebywa w Zakładzie A w W. i za jego pobyt w tym zakładzie ponosi odpłatność. Następstwem tych działań stało się wydanie w dniu [...] r. czterech decyzji: 1. Nr [...], mocą której organ pierwszej instancji uchylił decyzję z dnia [...] r. o przyznaniu T. K. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami; 2. Nr [...], mocą której odmówił przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania córki A. K.; 3. Nr [...], mocą której odmówił przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania syna D. K. z uwagi na pobyt dziecka w placówce zapewniającej całodobową opiekę; 4. Nr [...], mocą której przyznał zasiłek rodzinny wraz z dodatkami z tytułu samotnego wychowywania [...] dzieci a mianowicie A. i D., jak również dodatek z tytułu kształcenia dziecka [...] na D. T. K. powyższe decyzje otrzymała w dniu [...] r. i nie zgodziła się jedynie z decyzją dotyczącą odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dotyczącą syna D. (jest to decyzja wymieniona w pkt 3). W odwołaniu tym wskazała, że samotnie od [...] r. wychowuje [...] dzieci. Obaj synowie mają problemy z nauką, jednakże z uwagi na zachowanie syna D. zmuszona była umieścić go w Zakładzie A. Za pobyt syna w tym zakładzie ponosi odpłatność i z tego powodu wnosi o przywrócenie zasiłku rodzinnego i przewidzianego dodatku z tytułu samotnego wychowywania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i uznał działania tego organu za prawidłowe. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła T. K. W skardze tej nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego i przywołała analogiczną argumentację z tą jaką zaprezentowała w swoim odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a sprowadzającą się do tego, że z uwagi na zachowanie syna zmuszona była umieścić go w zakładzie [...]. Wskazała nadto, że za pobyt syna ponosi odpłatność i na tę okoliczność przedstawiła stosowne dokumenty. Uznała, że w następstwie umieszczenia syna w przedmiotowym zakładzie, ponosi odpłatność za jego pobyt i utraciła zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem, skutkiem czego poniosła stratę w wysokości około [...] zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację jaką zaprezentował w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z treścią art. 135 wskazanej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd zetknął się z sytuacją, w której organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w administracji obowiązane są stosownie do postanowień art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego działać na podstawie przepisów prawa, co oznacza przestrzeganie przepisów nie tylko prawa materialnego ale również prawa procesowego. W tym miejscu należy zauważyć, że przesłanką uwzględnienia skargi jest zaistnienie sytuacji, w której dostrzeżone uchybienie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, co nie jest równoznaczne z tym, że taki wpływ miało. W rozpatrywanej sprawie organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla oceny działań, zwłaszcza organu pierwszej instancji kluczowe znaczenie mają decyzje podjęte w dniu [...] r. Wśród tych decyzji jest decyzja nr [...], mocą której organ ten uchylił decyzję z dnia [...] r. o przyznaniu skarżącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Decyzja ta wydana została w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże w aktach sprawy przekazanych przez organy administracji brak jest zgody strony na zmianę lub uchylenie przywołanej powyżej decyzji. Brak tej zgody skutkuje wadliwością jej podjęcia, jak również determinuje ocenę prawną pozostałych decyzji podjętych w tym dniu. Warto wskazać, że uchylenie decyzji z dnia [...] r. nastąpiło w ramach trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, jednakże decyzja ta została stronie doręczona dopiero w dniu [...] r. razem z pozostałymi decyzjami podjętymi w tym dniu. Zatem decyzja ta nie była decyzją ostateczną, gdy organ pierwszej instancji podejmował wszystkie pozostałe decyzje. Należy również zauważyć, że pozostałe [...] decyzje podjęte [...] r., w tym decyzja od której skarżąca wniosła odwołanie podjęte zostały w trybie zwykłym. Przy czym istotnym aspektem jest to, że w przedłożonych Sądowi aktach brak jest wniosku strony o uruchomienie takiego postępowania, wymogu takiego z pewnością nie spełniają oświadczenia strony złożone w tym dniu w siedzibie organu pierwszej instancji. Zatem organ ten w następstwie uchylenia decyzji z dnia [...] r. uruchomił [...] postępowania dotyczące przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego oraz przewidzianych do niego dodatków. O uruchomieniu tych postępowań skarżąca nie została poinformowana, ponieważ wszczęcie postępowania, o którym jest mowa w piśmie z dnia [...] r. dotyczy weryfikacji decyzji z [...] r. Zatem organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia postanowień art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. O ile w odniesieniu do decyzji Nr [...] oraz Nr [...] można próbować odwoływać się do treści art. 61 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ skarżąca nie kierowała tych decyzji, a zatem można by było domniemywać, że wyraziła zgodę na ich wydanie, to nie można tego powiedzieć o decyzji Nr [...], gdyż wniosła od niej odwołanie. Organ odwoławczy w ramach działań poświęconych kontroli prawidłowości podjęcia tej decyzji całkowicie pominął aspekt proceduralny jej wydania i skupił się na zagadnieniach merytorycznych. W tym stanie prawnym i faktycznym organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych związanych z wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. W świetle powyższych ustaleń zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, jednakże wydanie tej decyzji poprzedzone zostało wydaniem również w sposób nieprawidłowy decyzji z dnia [...] r. nr [...] uchylającej decyzję z dnia [...] r. W tej sytuacji Sąd zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ale także i wskazanej decyzji powyżej Nr [...], ponieważ stała się ona podstawą prawną do wydania przez organ pierwszej instancji kwestionowanej przez stronę decyzji dotyczącej syna D. Skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] r. Nr [...] niezbędnym stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego pozostałych [...] decyzji z [...] r. podjętych przez organ pierwszej instancji, a które nie były kwestionowane przez stronę skarżącą, ponieważ ich byt prawny jest uzależniony od występowania w obrocie prawnym decyzji Nr [...]. W tym przypadku Sąd zobligowany postanowieniami art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmuszony był do wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanych w sentencji wyroku decyzji organu pierwszej instancji podjętych w dniu [...] r. celem umożliwienia organom administracji prawidłowego załatwienia sprawy. W świetle przedstawionych rozważań należy stwierdzić, że wyczerpana została przesłanka przewidziana art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi. Przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji odrębną kwestią jest to, czy organy podejmujące rozstrzygnięcia w sprawie w sposób prawidłowy ustaliły treść odpowiednich przepisów. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w rodzinie zastępczej. Z kolei w art. 3 pkt 7 zamieszczona jest definicja instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Zgodnie z tym przepisem pojęcie to oznacza dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, a także szkołę wojskową lub inną szkołę zapewniającą nieodpłatnie pełne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie. Należy zwrócić uwagę na fakt, że jest to definicja zamknięta, zatem typ placówki w jakiej dziecko przebywa musi odpowiadać instytucji wymienionej w tym przepisie. W ramach przeprowadzonego przez organy postępowania brak jest działań zmierzających do ustalenia charakteru prawnego placówki, w której przebywa syn skarżącej. Sąd także nie jest w stanie w tym zakresie się wypowiedzieć, ponieważ przedłożone akta administracyjne w tym zakresie nie zawierają żadnej informacji, zatem organy administracji dopuściły się naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym wyczerpana została przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na wskazane uchybienie Sąd nie może wypowiedzieć się o tym, czy organy administracji w sposób prawidłowy zinterpretowały przywołane powyżej przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następstwem niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji na etap poinformowania strony o wszczęciu postępowania zmierzającego do weryfikacji decyzji z dnia [...] r. Należy na marginesie zauważyć, że strona skarżąca zobowiązana była do poinformowania organu pierwszej instancji o zmianie w sytuacji rodzinnej, zwłaszcza o fakcie wyjścia za mąż córki A., jak również o umieszczeniu w Zakładzie syna D. Zatem uruchomienie przez organ pierwszej instancji postępowania weryfikacyjnego należy uznać za prawidłowe, jednakże dalsze działania tego organu obarczone zostały wadami uzasadniającymi uchylenie podjętych rozstrzygnięć. Zatem organ pierwszej instancji winien przeprowadzić wskazane postępowanie w sposób odpowiadający obowiązującym przepisom prawa i podjąć stosowne rozstrzygnięcia. W uwagi na uchylenie decyzji, mocą której odmówiono skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego Sąd po myśli art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określał o jej wykonaniu. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. SW