IV SA/Gl 680/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA (del.) Teresa Cisyk (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], przyznającą W. S. prawo do zasiłku rodzinnego od dnia [...] r. do dnia [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie oraz jednorazowy dodatek z tytułu urodzenia dziecka w kwocie [...] zł. Decyzja ta, została podjęta na podstawie art. 20 ust. 3 w zw. z art. 4, 5, 6, art. 9, art. 24 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) . W dniu [...] r., W. S. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w B. kolejny wniosek o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego. W toku uzupełniania braków wniosku zostało ujawnione, iż żona wnioskodawcy J. B. – S. posiada [...], w związku czym, z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od dnia [...] r. [...], która do [...] r. wynosiła [...] zł, a po tej dacie [...] zł. Na podstawie danych z Urzędu Skarbowego wykazano także, iż w rocznym obliczeniu podatku za rok [...] dochód brutto J. B. – S. został określony na kwotę [...] zł, brak jest natomiast zeznania podatkowego za rok [...]. Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., Kierownik Ośródka Pomocy Rodzinie ds. Pomocy Społecznej wszczął postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...] r. Konsekwencją wszczętego postępowania było wydanie w dniu [...] r. decyzji nr [...], na mocy której, w oparciu o przepisy art. 20 ust. 3 w zw. z art. 4, 5, 6, art. 9 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104, art.108 i art. 163 K.p.a. została uchylona z dniem [...] r. poprzednia decyzja z dnia [...] r. przyznająca prawo do zasiłku rodzinnego i dodatku rodzinnego. W uzasadnieniu, organ wskazał na treść art. 3 pkt 24 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych, podnosząc, że otrzymywana przez żonę wnioskodawcy, a nie ujawniona we wniosku [...], stanowi dochód, który ma znaczący wpływ przy ocenie sytuacji finansowej rodziny W. S. Stosownie bowiem do treści § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, w związku z uzyskaniem przez żonę wnioskodawcy dochodu po roku [...], którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny powinna zostać dodana miesięczna kwota otrzymanej renty socjalnej. Zdaniem organu, gdyby W. S. ujawnił ten dochód żony, przypadający na jednego członka jego rodziny miesięczny dochód zostałby ustalony na kwotę [...] zł, co stanowiłoby podstawę do odmowy w [...] r. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu urodzenia dziecka. Powyższe wynika z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem warunkiem przyznania tych świadczeń jest dochód rodziny nie przekraczający 504,00 zł w przeliczeniu na osobę. W świetle powyższego organ stwierdził, że W. S. w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. pobrał nienależne mu świadczenie, a co za tym idzie, na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zostanie wydana decyzja o obowiązku jego zwrotu. Wnioskodawca w dniu [...] r. złożył od powyższej decyzji odwołanie, w którym wskazał, że gdy po narodzinach syna ubiegał się o zasiłek rodzinny, informował także o [...]. Jednakże został poinformowany przez pracownika MOPR, iż Ośrodek przy rozpatrywaniu wniosku zwraca się o odpowiednie dokumenty do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i do Urzędu Skarbowego, ale trwa to dłużej. W związku z tym, on sam wystąpił do wskazanych urzędów i uzyskał odpowiednie zaświadczenia, wśród których było również to, określające dochód jego żony uzyskiwany z tytułu [...]. Wnioskodawca podkreślił, iż wszystkie te dokumenty złożył w MOPR, lecz najprawdopodobniej zaświadczenie [...] zaginęło i dlatego nie zostało uwzględnione przy rozpatrywaniu jego wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego. Stwierdził, że organ posiada bałagan w dokumentach, bowiem brak jest przedłożonego zaświadczenia [...]. Zaakcentował, iż nie może ponosić odpowiedzialności za błędy organu, on sam bowiem nie miał zamiaru zatajać jakichkolwiek dochodów i pobierać nienależne mu świadczenie, wobec czego niesłusznie organ zapowiedział wydanie decyzji o obowiązku zwrotu wypłaconego mu zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania wydało w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że otrzymywanie przez żonę wnioskodawcy [...], która nie została ujawniona jako dochód rodziny, stanowi samoistną podstawę do stwierdzenia, iż uchylenie decyzji z dnia [...] r. było prawidłowe. Decyzja ta, w ocenie organu odwoławczego, została wydana także w oparciu o niekompletne obliczenia dochodu przypadającego na jedną osobę w rodzinie W. S. i nie mogła się ostać. Kolegium wskazało, iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. podlegała wyeliminowaniu także z tego względu, iż przy jej wydaniu rażąco naruszono prawo, przede wszystkim przepisy art. 7 i 77 K.p.a. Z przywołanych przepisów bowiem wynika obowiązek (z urzędu) starannie zgromadzić i przeprowadzić dowody służące dokładnemu określeniu stanu faktycznego. Zaś organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia dochodu utraconego oraz uzyskanego w roku [...], czyli poprzedzającym złożenie wniosku, które to dane powinny być wpisane w - rubryce 4.3 i 4.4. części I - formularzu wniosku. W ocenie Kolegium, organ I instancji nie pouczył ponadto w sposób dostatecznie dla strony zrozumiały o okolicznościach, od których zależy uzyskanie świadczenia, w szczególności odnośnie konieczności ujawnienia wszelkich dochodów, także w postaci [...]. Organ odwoławczy wskazał, że gdyby takie pouczenie miało miejsce i organ przeprowadziłby kompletne postępowanie wówczas oznaczałoby to zatajenie tych informacji przez stronę. Takiego zachowania jednak nie można stronie zarzucić wobec błędów organu. Ostatecznie organ potwierdził, iż zasadniczą i prawidłową podstawą uchylenia decyzji stanowi przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wobec ujawnienia się okoliczności pobierania przez żonę wnioskodawcy [...]. Gdyby natomiast podstawą uchylenia decyzji uczynić rażące naruszenie prawa, organ I instancji obowiązany byłby do przeprowadzenia ponownego postępowania, które w konsekwencji zakończyłoby się zbieżnym skutkiem, a mianowicie odmową przyznania zasiłku rodzinnego Skargę do tutejszego Sądu, na powyższą decyzję, wniósł w dniu [...]r. W. S., podnosząc, iż przy składaniu wniosku dopełnił wszelkich formalności i przedstawił wszelkie konieczne dokumenty. W opinii skarżącego, gdyby MOPR nie dysponował wszystkimi dokumentami, nie byłby uprawniony do wydania decyzji w dniu [...] r., skoro jednak decyzja taka zapadła oznacza to, że był on uprawniony do uzyskania zasiłku rodzinnego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze (art. 134 P.p.s.a). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Ośródka Pomocy Rodzinie ds. Pomocy Społecznej z dnia [...] r., na mocy której W. S. uchylono prawo do zasiłku rodzinnego oraz do jednorazowego dodatku z tytułu urodzenia dziecka. Przyczyną wszczęcia postępowania, w ramach którego nastąpiło uchylenie decyzji z dnia [...] r., było uzyskanie przez organ I instancji nieznanych dotychczas danych odnośnie źródeł dochodu w rodzinie W. S. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż organ I instancji uzyskując nowe informacje dotyczące stanu finansowego rodziny W. S., obowiązany był podjąć odpowiednie kroki celem ustalenia, czy rzeczywiście decyzja przyznająca wnioskodawcy prawo do świadczeń rodzinnych została wydana w sposób zgodny z prawem, a przypadku odpowiedzi negatywnej, organ poprzez zastosowanie odpowiednich przepisów miał obowiązek rozważenia ewentualnego wzruszenia decyzji ostatecznej. Jedną bowiem z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w przepisie art. 16 § 1 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, co ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na nich skutków prawnych. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych, co odnosi się głównie do decyzji na podstawie których strona postępowania nabyła określone prawa. Przepisy dopuszczają zatem możliwość eliminacji lub modyfikacji ostatecznej decyzji, jednak może mieć to miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach ściśle w przepisach wskazanych, a dodatkowo, wyłącznie w oparciu o właściwą regulację. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza trzy zasadnicze tryby wzruszenia ostatecznej decyzji, są nimi: wznowienie postępowania (art. 145 – 153 K.p.a.), stwierdzenie nieważności decyzji ( art. 156 – 159 K.p.a.) albo jej uchylenie lub zmiana (art. 154, 155, 161, 162 K.p.a.). Kodeks odsyła ponadto do regulacji zawartych w przepisach szczególnych, które również w określonych przypadkach mogą przewidywać możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (art. 163 K.p.a.). Każda z tych procedur wskazuje odmienne przesłanki uzasadniające eliminację danej decyzji, a także określa odmienny tok postępowania. Istotnym jest, iż procedur tych nie można stosować naprzemiennie, nie występuje między nimi konkurencja umożliwiająca organowi wybór drogi weryfikacji decyzji. W szczególności, odnosi się to do trybu stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania, ponieważ niewłaściwe zastosowanie jednej z tych dwóch procedur stanowi rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 116/97, LEX nr 46651). Organ przystępując do weryfikacji decyzji ostatecznej i wyboru właściwego trybu postępowania, zawsze powinien w pierwszym rzędzie badać, czy przepisy szczególne, do których odsyła art. 163 K.p.a., umożliwiają uchylenie lub zmianę decyzji w oparciu o wskazane w nich przesłanki. Dopiero gdy organ stwierdzi, iż na podstawie przepisów pozakodeksowych nie ma możliwości eliminacji wadliwej decyzji, zasadnym jest przystąpienie do ustalenia czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Odpowiednie przepisy art. 145 i 145a K.p.a oraz art. 156 K.p.a. wskazują w sposób enumeratywny przesłanki o charakterze kwalifikowanym, które uzasadniają zastosowanie jednej z tych dwóch procedur. Ostatecznie natomiast, zasadnym jest przystąpienie do ustalenia, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji w oparciu o przepisy art. 154 i 155 K.p.a., w zależności od tego, czy strona na mocy tej decyzji nabyła prawa czy też nie. Powyższe rozważania prawne były konieczne z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, bowiem jej rozstrzygnięcie dotyczyło decyzji ostatecznej. Przechodząc do oceny decyzji objętych skargą, stwierdzić trzeba, że organ I instancji uzyskawszy informacje o dochodach małżonki wnioskodawcy prawidłowo uznał, iż jest zobligowany do wszczęcia postępowania umożliwiającego weryfikację decyzji z dnia [...] r. Z kolei podnieść należy, iż wybór procedury mającej prowadzić do wzruszenia ostatecznej decyzji był błędny. Oba organy orzekające zgodnie przyjęły, iż wskazaną decyzję należy uchylić na podstawie art. 163 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy stanowi, iż organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli nastąpiła jedna z czterech ściśle określonych sytuacji. Po pierwsze, gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna, po drugie - gdy nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej rodziny (przy czym obie te okoliczności miały wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych), po trzecie - gdy członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, po czwarte ostatecznie - gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W przedmiotowej sprawie najistotniejszym było dokonanie prawidłowej interpretacji przyczyny uzasadniającej uchylenie decyzji ostatecznej, polegającej na zmianie sytuacji dochodowej rodziny, która miała wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Organ I instancji uznał, że ustalony w toku postępowania fakt, iż w dniu złożenia wniosku przez W. S., a także w dniu wydania decyzji, żona wnioskodawcy J. B.– S. pobierała już od dnia [...] r. [...], stanowi wskazaną wyżej przesłankę zmiany sytuacji dochodowej rodziny. Taka wykładania art. 32 ust. 1 ustawy nie jest jednak prawidłowa w niniejszej sprawie. Przepis ten dotyczy bowiem zmiany w obiektywnej rzeczywistości po wydaniu decyzji, nie zaś zmiany w zakresie informacji, którymi dysponuje organ. W przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana w zakresie finansów rodziny W. S. Organ ustalił, że zarówno w dniu złożenia wniosku, jak i w dniu wydania decyzji przyznającej prawo do świadczenia rodzinnego, źródła dochodów w tej rodzinie były takie same, tzn. było to wynagrodzenie za pracę uzyskiwane przez wnioskodawcę oraz [...] pobierana przez jego żonę. Zmianie uległa zatem jedynie wiedza organu odnośnie tej sytuacji, a taka zmiana jednak nie jest przesłanką z art. 32 ust. 1 ustawy, w oparciu o którą można uchylić decyzję z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy należało uznać, że organ oparł swoją decyzję o błędnie wyinterpretowaną normę. Przystępując zatem do ponownego rozpatrywania tej sprawy organ I instancji powinien, jak już zostało wyżej wskazane, w pierwszym rzędzie zbadać czy nie zachodzą pozostałe przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji opisane w przepisie art. 32 ust. 1 ustawy, jednakże z wyłączeniem okoliczności polegającej na "zmianie sytuacji dochodowej rodziny". Stwierdzenie, że żadna z tych szczegółowych podstaw nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, uprawniać będzie organ do badania czy zasadnym jest zastosowanie przepisu art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią tego przepisu, "w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego." W związku z tym, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów ustanawiających instytucję wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, prawidłowym będzie w tym zakresie sięgnięcie do regulacji zawartych w kodeksie. Ponownie podkreślić przyjdzie, iż niedopuszczalne jest stosowanie obu przepisów łącznie tj., art. 32 ust. 1 i art. 32 ust. 2 omawianej ustawy. Wykluczone jest zatem uznanie, że w jednej sprawie zachodzą jednocześnie przesłanki uzasadniające zarówno uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy jak i stwierdzenie jej nieważności lub wznowienia postępowania. Jak już wskazano, pomiędzy tymi instytucjami nie ma konkurencji, każda z nich odnosi się bowiem do zupełnie odmiennych i rozdzielnych sytuacji. Odnosząc się do podniesionej przez organ odwoławczy kwestii, iż w sprawie zachodziło rażące naruszenie prawa, przy czym mimo to "uchylenie decyzji prawidłowo oparto o przepis art. 32 ust. 1 ustawy," wypada stwierdzić, iż tworzenie takich konstrukcji interpretacyjnych, w świetle powyższych uwag jest wykluczone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważając, iż przy wydaniu decyzji z dnia [...] r. organ I instancji naruszył w sposób rażący przepisy proceduralne w postaci art. 7 i 77 K.p.a. służące dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, zasugerował, iż zaszła w przedmiotowej sprawie przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji, opisana w przepisie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. Pomimo jednak poczynienia takich ustaleń, organ odwoławczy zajął stanowisko, że nie istniała potrzeba stwierdzenia nieważności decyzji, skoro możliwym było jej uchylenie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy. W ocenie organu II instancji oba tryby prowadzą do tego samego skutku, a mianowicie do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego, przy czym zastosowanie procedury stwierdzenia nieważności dodatkowo prowadziłoby do konieczności ponownego rozpoznania sprawy. W świetle poczynionych wyżej uwag, zaprezentowana przez organ odwoławczy wykładania przepisów nie może się ostać. Wskazane cztery tryby prowadzące do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, w konkretnej sprawie nie mogą być stosowane kumulatywnie. Każde z tych postępowań, mimo, że zbliżone w skutkach, w rzeczywistości wywołuje odmienne konsekwencje prawne. Najwyraźniej uwidacznia się to przy zestawieniu uchylenia decyzji na skutek wznowienia postępowania, oraz w wyniku zastosowania przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tylko bowiem uchylenie decyzji w trybie tej szczególnej regulacji pozakodeksowej daje możliwość wydania następnej decyzji w oparciu o treść przepisu art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdzającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1083/07; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 655/07). W świetle powyższego, podjęta przez organ odwoławczy próba dodatkowego uzasadnienia prawidłowości decyzji organu I instancji, poprzez wskazanie, iż przyznanie tego prawa odbyło się z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, musiała zostać uznana za naruszającą prawo. Błędna interpretacja przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez oba organy orzekające w niniejszej sprawie oraz nieprawidłowe kumulowanie przez organ odwoławczy trybu uchylenia decyzji i stwierdzenia jej nieważności (poprzez wykazywanie przesłanki rażącego naruszenia prawa), uzasadnia uchylenie decyzji organu I i II instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i podkreślają konieczność ponownego przeanalizowania stanu faktycznego sprawy i dokładnego zbadania, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, czy też poprzez art. 32 ust. 2 ustawy uzasadnionym będzie zastosowanie jednak regulacji zawartych w K.p.a. odnoszących się do stwierdzenia nieważności decyzji lub też wznowienia postępowania.