IV SA/Gl 680/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] r. znak: [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Ż., po wznowienia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...], na mocy której przyznano A. K. prawa do zasiłku rodzinnego na rzecz K. i A. K. w okresie od 01.01.2012r. do 31.10.2012r. i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka A. oraz rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 dla K., uchylił w całości powyższą decyzję oraz orzekł o odmowie prawa do wymienionych świadczeń. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. zostało wznowione z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ( dalej w skrócie k.p.a.), w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] r. wobec wyjścia na jaw okoliczności nieznanej organowi w dacie jej podjęcia, tj. wspólnego wychowywania A. K. z jej ojcem W. B. Organ wyjaśnił, że we wniosku z dnia 04.01.2012 r. o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych strona zadeklarowała trzyosobowy skład rodziny, tj. siebie oraz jej dzieci. Do wniosku dołączyła protokół ugody zawartej przed Sądem [...] w Ż. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r., zgodnie z którym W. B. - ojciec A., zobowiązał się do płacenia alimentów na jej rzecz w wysokości 200 zł miesięcznie. Natomiast składając wniosek na kolejny okres świadczeniowy w dniu 28.10.2013 r. strona zadeklarowała pięcioosobowy skład rodziny, w tym syna D.K. oraz Wojciecha B. ojca A. i D. W oświadczeniu złożonym w dniu 14.11.2013 r. A. K. wskazała, że mieszka wraz z dziećmi wspólnie z W. B. od lipca 2011 r., jednakże prowadzą oddzielne gospodarstwo domowe oraz, że ww. w całości pokrywa opłaty za mieszkanie. Wobec tego organ I instancji stwierdził, że strona i jej dzieci pozostają na utrzymaniu W. B. oraz uznał za możliwe do przyjęcia, że jest on opiekunem faktycznym córki A, co wynika z faktu, iż bez podstawy prawnej udziela jej pomocy poprzez przyjęcie do mieszkania i utrzymywanie. Organ uznał, że W.B. wpływa na kształtowanie córki A. poprzez osobistą styczność, a także troskę o środowisko materialne dziecka, a więc bierze udział w jej wychowywaniu, a zatem wchodzi on w skład rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym po ponownym przeliczeniu dochodu rodziny z uwzględnieniem dochodu W. B.organ ustalił, że dochód w przeliczeniu na członka rodziny wynosi 779,39 zł i przekracza kwotę kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania świadczeń rodzinnych o kwotę wyższą od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego. W odwołaniu od tej decyzji A.K. argumentowała, iż nie zatajała faktu zamieszkiwania z W. B., na potwierdzenie czego przedłożyła dokument w postaci pozwu do sądu o alimenty. Wyjaśniła, że skład rodziny został ustalony na podstawie przedłożonych pracownikowi referatu świadczeń rodzinnych dokumentów i nikt nie wnikał wówczas w stopień relacji pomiędzy jej rodziną a osobami zobowiązanymi do alimentacji jej dzieci. Ponadto podniosła, że w oświadczeniu podała, że W.B od grudnia 2012 r. uczestniczy w wychowaniu córki A., co stanowiło informację o poprawie relacji między ojcem a dzieckiem i w dalszym ciągu o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego, gdyż każdy zaspokajał swoje potrzeby materialne z własnych środków. Wspólne zamieszkanie od lipca 2011 r. miało natomiast na celu pomoc w zorganizowaniu jej rodzinie sytuacji życiowej i zawodowej, jednakże nie przesądzało o wspólnym wychowywaniu dzieci. W obecnej sytuacji nie może ponosić odpowiedzialności za niekompletne dokumenty, których wówczas od niej nie wymagano. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji. Wskazał, że osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie dziecko z jego rodzicem. Natomiast rodzina w rozumieniu 3 pkt 16 tej ustawy są m.in. rodzice dzieci, którzy wspólnie te dzieci wychowują. W związku z tym bez wpływu na ustalenie osób zaliczających się do członków rodziny pozostaje okoliczność nieprowadzenia z W.B. wspólnego gospodarstwa domowego, bowiem nie oznacza to, że strona nie wychowuje wraz z nim dzieci. Pojęcie wspólnego wychowywania nie musi bowiem wiązać się bezwzględnie ze wspólnym i nieprzerwanym zamieszkiwaniem i prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. W ocenie Kolegium W. B. współuczestniczy w wychowaniu córki i jako ojciec dziecka wchodzi w skład rodziny A.K. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.K. zarzuciła decyzji Kolegium obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dokumentów. Na tej podstawie wniosła o utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] r., o przyznaniu jej świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu zasadniczo powtórzyła argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo podniosła, że postępowanie wyjaśniające i wydane decyzje na podstawie oceny jej obecnej sytuacji rodzinnej (po urodzeniu syna D.) są dla niej krzywdzące, ponieważ obecna sytuacja nie ma nic wspólnego z sytuacją jej rodziny z roku 2011/2012, a nawet z 2010r, co jej się zarzuca. Ponownie argumentowała, że skład rodziny został ustalony na podstawie przedłożonych i wymaganych od niej dokumentów, zaś ona kierując się kompetencją pracowników referatu świadczeń rodzinnych nie musiała znać kryteriów, którymi kierują się oni udzielając informacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 7 kwietnia 2015 r. odnotowano wpływ pisma procesowego skarżącej, w którym powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dotyczące składu jej rodziny jaki powinien być uwzględniony w jej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Dokonując w zakreślonych wyżej ramach kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekające w sprawie organy wydawały decyzje w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Jest to tryb weryfikacji decyzji ostatecznej z uwagi na wadliwość postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji. Wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w ustawowo określonych warunkach przewidzianych w ustawie z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie k.p.a.). W art. 145 § 1 k.p.a. przedstawiony jest zamknięty katalog podstaw wznowieniowych. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] r. przyznającą A. K. prawo do świadczeń rodzinnych i dodatków na dzieci A. i K.K Jako podstawę wznowienia powołano art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Organ uznał, że taką okolicznością jest wspólne wychowywanie dziecka strony – A. wraz z jej rodzicem W. B., co miało wpływ na ustalenie składu rodziny oraz dochodu rodziny. Zatem po wznowieniu postępowania zadaniem organu było ustalić czy w istocie wskazana okoliczność miała miejsce w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] r. o przyznaniu świadczeń rodzinnych. Zasadnicze zatem znaczenie miało ustalenie, czy skarżąca była osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Stosownie do tegoż uregulowania osoba samotnie wychowującą dziecko to panna, kawaler, wdowa lub wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Zdaniem Sądu w cyt. art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie chodzi o normatywne określenie praw i obowiązków rodziców przynależne im w związku z wykonywaniem władzy rodzicielskiej, bowiem te przysługują im niejako z mocy prawa lecz o faktyczne wykonywanie funkcji wychowawczych. Natomiast zawarta w tym przepisie normatywna przesłanka "wspólnego wychowywania" zakłada zgodne, stałe współdziałanie rodziców w procesie wychowawczym. Nie budzi zatem wątpliwości, że proces indywidualizacji normy prawnej dokonany być powinien na tle konkretnego stanu faktycznego. Stwierdzenie, czy sytuacja faktyczna pozwala na przyjęcie, że skarżąca wychowuje wspólnie dziecko z jego ojcem powinna być poprzedzona wszechstronną oceną wszystkich aspektów tej sytuacji. Powyższe wymusza przeprowadzenie postępowania dowodowego, dokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwe rozważenie wszelkich okoliczności sprawy. Tym wymogom organy, w ocenie Sądu, w pełni nie sprostały, dlatego też decyzje wydane w tej sprawie należało uznać za przedwczesne. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.. Powracając na grunt niniejszej sprawy przyjdzie wskazać, że organ I instancji w uzasadnieniu swojego stanowiska w kwestii przyjęcia wspólnego wychowywania przez skarżącą jednego z jej dzieci, tj. córki A. wraz z jej ojcem W.B., wskazał na okoliczność wspólnego zamieszkiwania oraz ponoszenia kosztów utrzymania mieszkania przez W. B.. Organ w tym względzie powołał się na oświadczenie strony złożone w dniu 14.11.2013r. Jednocześnie w oświadczeniu tym strona twierdziła, że pomimo wspólnego zamieszkiwania prowadzi wraz z dziećmi odrębne gospodarstwo domowe, oraz że ojciec A. dopiero od grudnia 2012 r. uczestniczy w jej wychowywaniu. Pomimo tego organ nie odniósł się do tych twierdzeń ani nie przeprowadził jakiegokolwiek dowodu w tym zakresie, w tym nie przesłuchał nawet ojca dziecka na okoliczność wychowywania przezeń córki, z góry niejako uznając, że fakt wspólnego zamieszkiwania i utrzymania mieszkania przez ojca dziecka zakłada jego wspólne wychowywanie, pomimo odmiennych twierdzeń strony. Wprawdzie wspólne zamieszkiwanie rodzica z dzieckiem ułatwia wykonywanie władzy rodzicielskiej w tym jego wychowywanie, niemniej jednak nie można automatycznie przyjmować, iż zamieszkiwanie w tym samym domu lub mieszkaniu jest równoznaczne z wychowywaniem dziecka bez wyjaśnienia w jaki sposób rodzic przyczynia się do wychowywania oraz zaspokajania jego potrzeb. Wychowywanie, jest bowiem procesem polegającym na stałym oddziaływaniu na osobowość dziecka w kierunku jego rozwoju, wykonywaniem nad nim opieki, staraniem o zaspokojenie jego potrzeb. Natomiast wymaga podkreślenia, że o ile w przypadku, gdy w stosunku do osoby deklarującej samotne wychowywanie dziecka ubiegającej się o świadczenie rodzinne wystąpią wątpliwości dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 3 pkt 17a ustawy, organ obowiązany jest przeprowadzić wywiad (§ 13 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. - Dz. U. z 2013 r., poz. 3), to tym bardziej w postępowaniu mającym na celu weryfikację prawidłowości przyznanego już prawa do owych świadczeń, gdy strona zaprzecza wspólnemu wychowywaniu dziecka, przy braku innych dowodów, taki wywiad powinien być przeprowadzony. Dopiero całokształt materiału dowodowego dawałby podstawę do jego oceny i dokonania prawidłowych ustaleń. Pomimo wskazanych uchybień oraz konsekwentnemu stanowisku strony prezentowanemu w odwołaniu przeczącemu okoliczności wspólnego wychowywania dziecka w okresie ubiegania się o świadczenia rodzinne i ich pobierania, organ odwoławczy także oparł swoje ustalenia na oświadczeniu strony złożonemu w dniu 14.11.2013 r.. Wprawdzie w aktach administracyjnych zalega protokół z przesłuchania W. B. z dnia 28 kwietnia 2014 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ I instancji, to z akt nie wynika, aby Kolegium w trybie art. 136 k.p.a. zleciło przeprowadzenie takiego dowodu, stąd nie mógł on stanowić podstawy do dokonania ustaleń w sprawie. Zresztą z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ powoływał się na wyjaśnienia ojca dziecka z tego protokołu wynikające. Zdaniem Sądu dowód, na którym organy oparły swoje ustalenia nie jest wystarczający do przyjęcia przesłanki wspólnego wychowywania dziecka. Dlatego zachodzi potrzeba ponownego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia postępowania dowodowego celem dokonania w przedmiotowym zakresie stanowczych i jednoznacznych ustaleń i wyciągnięcia wniosków uwzględniających powyżej zaprezentowaną ocenę, co przemawia za uchyleniem decyzji obu instancji. Dopiero jednoznaczne ustalenie, znajdujące odzwierciedlenie w materiale dowodowym, czy w sprawie zachodzi przesłanka wspólnego wychowywania dziecka na dzień wydania decyzji z dnia [...] r., będzie stanowić podstawę do ustalenia składu rodziny, a w konsekwencji do wydania stosownego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 20 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.