IV SA/Gl 682/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ż. z dnia [...]r. Nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Zastępca Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, działający z upoważnienia Starosty w Ż., na podstawie art. 64 pkt 2 i art. 112 ust. 5, art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej K.p.a. oraz art. 87 ust. 8 z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2003 r. Nr 2003, poz. 1966), po rozpatrzeniu wniosku D. J., odmówił zwolnienia jej z ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Ż. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. D. J., po uiszczeniu opłaty za pobyt w DPS oraz z tytułu zakupu leków pełnopłatnych i miesięcznej, przeciętnej dopłaty do leków powyżej limitu, a także w wyniku poniesienia kosztów zakupu leków, dysponuje kwotą [...] zł., z której jest w stanie systematycznie regulować zadłużenie wobec DPS oraz ponosić inne osobiste wydatki takie jak koszty zakupu leków pełnopłatnych w wysokości [...] zł. miesięcznie (kwota wyliczona na podstawie dokumentów dostarczonych za okres od [...] r. do [...] r.). Organ wskazał, iż wniosek nie zawierał potwierdzenia uiszczenia w [...] r. opłaty za pobyt sanatoryjny i opłaty klimatycznej. Nie przełożono również żadnych dokumentów potwierdzających poniesienie dodatkowych opłat związanych z płatnym leczeniem szpitalnym, czy ambulatoryjnym przekraczającym możliwości finansowej wnioskującej. Ponadto wskazano, że wnioskująca ma zapewnioną całodobową opiekę oraz zaspokojone niezbędne potrzeby życiowe w postaci m.in. wyżywienia lokum mieszkalnego, opiekę medyczną wraz z dopłata do leków, środków pomocniczych, usług pielęgnacyjnych i rehabilitacyjnych. Wnioskująca ma również zapewniony transport w celu załatwienia spraw prywatnych, z którego korzysta. W związku z tym nie ma podstaw do zwolnienia wyżej wymienionej z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W odwołaniu z dnia [...] r. D. J. wskazała, że jest osobą starszą i schorowaną w skutek czego zaciągnęła pożyczki u różnych ludzi. W chwili obecnej nie starcza jej na pokrycie wszystkich zobowiązań, jak i pokrycie kosztów leczenia, zabiegów sanatoryjnych i rehabilitacyjnych. Dla odwołującej niezrozumiałym jest, iż organ odmówił jej wnioskowanego zwolnienia, albowiem stan faktyczny sprawy wskazuje na istnienie przesłanek ustawowych do zwolnienia z odpłatności za pobyt w Domu pomocy społecznej w Ż. Zdaniem strony stan majątkowy i ponoszone wydatki jednoznacznie wskazują na spełnianie przesłanek do zwolnienia z ponoszenia odpłatności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B., decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17, 18, 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 z późn. zm.) art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203 z 2003 r. poz. 1966 z późn. zm.), art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie stwierdzono wystąpienia szczególnych okoliczności, stanowiących warunek całkowitego zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Organ powołał się na argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji oraz wskazał, że co prawda kwota pozostająca do dyspozycji skarżącej nie jest zbyt wysoka, ale wystarczająca do zabezpieczenia jej niezbędnych potrzeb bytowych i zdrowotnych. D. J. na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając, że od [...] r. składa wnioski o zwolnienie z odpłatności za pobyt w DPS i dotychczas żaden z nich nie został pozytywnie rozpatrzony. Wskazała, że nieprawdą jest jakoby ZUS wypłacał jej po [...] zł., a tymczasem jest to kwota [...] zł. Zaprzeczyła, jakoby po zapłaceniu rachunków za leki pełnopłatne pozostawała jej kwota [...] zł. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie - według art. 134 § 1 P.p.s.a. - Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 35 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414). Z akt sprawy bezspornie wynikało, iż skarżąca przyjęta została do domu pomocy społecznej przed dniem [...]r. Zgodnie zatem z przepisem art. 87 pkt 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. Nr 203 poz. 1966 z późn. zm.) powinna była ponosić opłatę na zasadach dotychczasowych, a zatem zasadach obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W zaskarżonej decyzji nie zostało wyjaśnione z jakich przyczyn, mimo obowiązywania wskazanego przepisu o charakterze intertemporalnym, organ I instancji zastosował w stosunku do skarżącej przepis nowej ustawy o pomocy społecznej. Jednakże nie miało to żadnego wpływu na treść orzeczenia, ani też nie naruszało w sposób istotny przepisów postępowania administracyjnego. Przed wejściem w życie wskazanego aktu prawnego regulacja prawna dotycząca zasad odpłatności za pobyt w domach pomocy społecznej i zwolnień od tej odpłatności zawarta była w art. 35 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 416 ). W przypadku skarżącej przy rozpatrywaniu jej wniosku podstawą materialnoprawną był art. 35 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej skarżąca mogła być na jej wniosek zwolniona częściowo lub całkowicie od opłaty za swój pobyt w domu pomocy społecznej w przypadku uzasadnionych okoliczności m.in. takich jak długotrwała choroba, niepełnosprawność. W oparciu o takie same przesłanki zezwala ustawodawca na zwolnienie przebywającej w domu pomocy społecznej osoby w treści art. 64 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wobec powyższego zdaniem Sądu błędne powołanie podstawy prawnej nie prowadzi automatycznie do uchylenia, jeżeli podstawa taka istnieje lub istniała powyższe wady postępowania należy rozważyć, czy miały one wpływ na wynik sprawy tzn. czy ich brak lub usunięcie prowadziłoby do wydania decyzji pozytywnej dla stron. W przedmiotowej sprawie fakt błędnego powołania podstawy prawnej w decyzji organu I instancji nie miało wpływu na treść orzeczenia albowiem materialnoprawna podstawa do zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Opieki Społecznej jest taka sama w obydwóch ustawach. W dalszej kolejności należało zbadać, czy organ administracji w sposób prawidłowy zastosował przywołaną normę prawa oraz czy treść orzeczenia jest adekwatna do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Do takich koniecznych ustaleń faktycznych należała ocena sytuacji skarżącej z punktu widzenia stanu jej zdrowia, niepełnosprawności oraz kosztów ponoszonych związanych ze stwierdzonymi schorzeniami, a zatem uzasadnionych okoliczności pozwalające na uwzględnienie jej wniosku. Z treści pism skarżącej wynika, iż jest ona [...] i porusza się przy pomocy [...], nadto cierpi na szereg poważnych schorzeń, między innymi wymagających opieki [...] i [...]. Biorąc zatem pod uwagę twierdzenia D. J., można było uznać, iż jest to osoba spełniająca warunki opisane w treści art. 35 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji a także decyzji ją poprzedzającej brak jest jakichkolwiek ustaleń, które pozwoliłyby zanegować przywołane wyżej twierdzenia skarżącej. Organ ograniczył się bowiem do polemiki w zakresie konieczności zakupu wskazanych przez skarżącą lekarstw i przytoczenia wydatków jakie ponosi dom pomocy społecznej z tytułu zapewnienia opieki D. J. Nie oświadczył się co do przedstawionych kart informacyjnych leczenia szpitalnego czy też zaświadczeń lekarskich stwierdzających występowanie u skarżącej różnych schorzeń. Należy zauważyć, iż ustawodawca wskazał jako przesłankę warunkującą możliwość zwolnienia od opłat za pobyt w domu pomocy społecznej szczególne okoliczności, w tym okoliczności zdrowotne i niepełnosprawność. Nie wskazał natomiast jako przesłanki - wysokości ponoszonych kosztów z tytułu leczenia się osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Jest oczywiste, że takie koszty będą miały wpływ na ocenę okoliczności, o których mowa w treści wskazanej normy prawnej, jednakże nie są to jedyne okoliczności przesądzające o szczególnej sytuacji takiej osoby. Z akt sprawy nie wynika nawet w jakiej w istocie wysokości skarżąca pobiera emeryturę. Dopiero z załączonych przez skarżącą do skargi dowodów można ustalić kwoty otrzymywane z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako [...]. Sąd zauważył, iż organ administracji tylko w szczątkowo odniósł się do stanu zdrowotnego skarżącej oraz wpływu tych okoliczności na fakt, odmowy zwolnienia z ponoszenia kosztów za pobyt w DPS w Ż. Jak stwierdza się na wstępie, do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd ten nie posiada natomiast kompetencji do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych i orzekania o prawach i obowiązkach stron. Niepełne zatem ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania administracyjnego uniemożliwiają sądowi administracyjnemu dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o przedstawiony mu niepełny materiał sprawy nie jest w stanie ocenić, czy słusznie organ uznał, iż nie występują po stronie skarżącej szczególne okoliczności pozwalające na odstąpienie od całości lub części opłaty za jej pobyt z domu pomocy społecznej, a w konsekwencji czy decyzja wydana została w zgodności z przepisami prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej o zwolnienie z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, po pierwsze organ - zważając na wyżej uczynione już uwagi – powinien się kierować w tej mierze jedynie kryteriami ustawowymi. Winien zatem w szczególności poczynić ustalenia pozwalające na pełną i kompleksową ocenę sytuacji zdrowotnej (niepełnosprawnej) skarżącej i wpływu jej stanu zdrowia na możliwości pokrywania przez nią całości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż konieczne w sprawie ustalenia powinny zostać dokonane przez organ I instancji, gdyż w przeciwnym wypadku mogłaby zostać poddana w wątpliwość zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i w tym celu skorzystał z uprawnień nadanych mu treścią art. 135 P.p.s.a.. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.