IV SA/Gl 686/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rodziny zastępczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...], 2) określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu [...], na mocy art. 10 ust.3, art. 79, art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2008r. Nr 115 poz. 728) oraz § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2004r. w sprawie rodzin zastępczych ( Dz. U. Nr 233 poz. 2344 z późn. zm.) i uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]r. w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców biologicznych z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz pełnoletniego wychowanka kontynuującego naukę pozostającego w rodzinie, która sprawowała funkcję rodziny zastępczej ( Dz. Urz. Województwa [...] z 2004r. Nr [...] poz. [...]), po rozpatrzeniu z urzędu sprawy odpłatności M.M. w rodzinie zastępczej zwolniono częściowo matkę małoletniej M. umieszczonej w rodzinie zastępczej z odpłatności z tego tytułu. Ustalono powyższy obowiązek w wysokości [...] zł, [...] zł miesięcznie począwszy do [...]r. do czasu pobytu dziecka w rodzinie zastępczej. Zobowiązano nadto M.M. do przekazania kwoty [...] zł stanowiącej łączną sumę odpłatności za pobyt córki M. M. w rodzinie zastępczej za okres od [...]r. do [...]r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż M.M., która w dniu [...]r. ukończyła 18 lat, jest matką biologiczną M.M. umieszczonej w rodzinie zastępczej, a zatem jako rodzic naturalny powinna pokrywać koszty pobytu jej córki w rodzinie zastępczej do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej udzielanej rodzinie zastępczej. Powołując się na brzmienie art. 79 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej organ wskazał, iż przy ustalaniu wysokości odpłatności rodziców biologicznych za pobyt ich dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej należy mieć na względzie ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową. Ustalono, iż M.M. prowadzi wspólne gospodarstwo wraz z rodziną zastępczą, której łączne dochody uwzględniające również świadczenia uzyskiwane na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej wynoszą [...] zł, co stanowi [...] % kryterium dochodowego. Mając na względzie wysokość dochodów uzyskiwanych w rodzinie M.M., biorąc pod uwagę § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2004r. w sprawie rodzin zastępczych oraz zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]r. w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców biologicznych z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz pełnoletniego wychowanka kontynuującego naukę, pozostającego w rodzinie, która sprawowała funkcję rodziny zastępczej, ustalono odpłatność M.M. stosując 49% zwolnienia w stosunku do pełnej wysokości pomocy finansowej udzielanej rodzinie zastępczej. Organ wskazał, iż ustalona wysokość odpłatności uzasadniona jest sytuacją osobistą, rodzinną i dochodową zobowiązanej. Od opisanej wyżej decyzji M.M. wniosła odwołanie, w którym wskazała iż nie pracuje i nie osiąga żadnego dochodu lecz kontynuuje naukę w [...]. Nie otrzymuje także alimentów od ojca swego dziecka. Zakwestionowała również ustalenia organu, co do wysokości uzyskiwanych przez jej rodziców dochodów podnosząc, iż jest to kwota [...] zł, a nie [...] zł, jak uznane zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskutek wniesionego odwołania, po rozpoznaniu sprawy w instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Ustalając stan faktyczny sprawy organ zwrócił uwagę, iż z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie odpłatności za pobyt M.M. w rodzinie zastępczej, jej matka, M.M., zwróciła się o zwolnienie jej z ponoszenia tej odpłatności. Przeprowadzony w miejscu zamieszkania M.M. wywiad środowiskowy pozwolił na ustalenie, iż jest ona uczennicą klasy II technikum, nie pracuje i nie ma żadnych źródeł dochodu. Jej matka uzyskuje wynagrodzenie w kwocie [...] zł, a ojciec [...] zł. Osoby te są jednocześnie rodzicami zastępczymi dla swojej wnuczki, a córki M.M. i z tego tytułu uzyskują pomoc finansową w kwocie [...] zł. Ustalono zatem łączny dochód rodziny matki małoletniej M. w wysokości [...] zł. Jak wynikało z wywiadu środowiskowego M.M. po powrocie ze szkoły zajmuje się dzieckiem nie jest jednak przygotowana do samodzielnego pełnienia funkcji rodzicielskich. Zauważono, iż w stosunku do biologicznego ojca małoletniej M. nie podjęto działania mającego na celu uregulowanie spraw ojcostwa. Zwracając uwagę na wynikający z ustawy o pomocy społecznej obowiązek biologicznych rodziców dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo ustalił odpłatność za pobyt M.M. w rodzinie zastępczej. Przepisy ustawy nie pozwalają bowiem na odjęcie od faktycznego dochodu uzyskiwanego w rodzinie zastępczej kwoty pomocy pieniężnej przyznanej na częściowe utrzymanie dziecka w tej rodzinie, mimo, iż środki te przeznaczone są wyłącznie na utrzymanie tego dziecka. Organ odwoławczy podniósł, iż sytuacja dochodowa w rodzinie strony umożliwia uiszczanie odpłatności we wskazanej w decyzji wysokości. Uchwała nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]r. w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców biologicznych z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej (...) nie zawiera natomiast przepisu umożliwiającego w przypadkach szczególnych dalsze ograniczenie tej odpłatności bądź też zwolnienie strony tylko z tego powodu, iż jeszcze się uczy i nie posiada własnego dochodu, a jedynie utrzymuje się z wspólnych środków uzyskiwanych przez jej rodziców, którzy jednocześnie stanowią rodzinę zstępczą dla jej dziecka. M.M., nie godząc się ze stanowiskiem organu, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W skardze tej , wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji, zarzuciła błędną interpretację przepisów art.10 ust. 3 i art. 79 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej, doliczenie do dochodu jej rodziny kwot uzyskiwanych z pomocy społecznej na rzecz małoletniej M. powoduje nieuzasadnione obciążanie rodziny zastępczej obowiązkiem zwrotu tych kwot organowi. Małoletnia M. jest bowiem jej córką, a wnuczką rodziców zastępczych. Skarżąca pozostaje na utrzymaniu tych rodziców nie posiadając żadnego własnego dochodu. W konsekwencji nałożony na nią obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt jej córki w rodzinie zastępczej pokrywany będzie przez tę rodzinę zastępcza ze środków uzyskiwanych na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Podkreślając fakt pobierania nauki i pozostawania na utrzymaniu swoich rodziców (będących jednocześnie rodziną zastępczą dla jej córki M.) skarżąca stwierdziła, iż opisane warunki świadczą o jej szczególnej sytuacji uzasadniającej całkowite zwolnienie od odpłatności. Pobieranie od niej opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej do czasu uzyskania przez nią własnych dochodów, w opinii skarżącej, nie ma racjonalnego uzasadnienia w celach ustawy o pomocy społecznej. Nie można jej zdaniem wywnioskować takiego obowiązku również z treści art. 10 ust. 3 oraz 8 ust. 3 pkt ustawy o pomocy społecznej przy prawidłowej wykładni tych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację wskazał, iż skarżąca ma ustawowy obowiązek utrzymywania własnego dziecka, a częściowe zwolnienie z odpłatności jest jedyną możliwą formą wsparcia strony w realizacji tego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, iż poza sporem pozostaje obowiązek biologicznych rodziców dziecka pozostającego w rodzinie zastępczej ponoszenia opłaty za jego pobyt w rodzinie zastępczej. Wysokość tej opłaty może być ustalona do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej udzielonej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Wynika to z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2008r. Nr 115 poz. 728). Rada powiatu w art. 79 ust. 6 przywołanej ustawy została upoważniona do ustalenia warunków częściowego i całkowitego zwalniania z tego typu opłat. Ustawodawca przeniósł zatem na organ stanowiący samorządu terytorialnego uprawnienie do określania tych zasad. Uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, czyli prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji powołały się na uchwałę nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]r. w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców biologicznych z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz pełnoletniego wychowanka kontynuującego naukę pozostającego w rodzinie, która sprawowała funkcję rodziny zastępczej ( Dz. Urz. Województwa [...] z 2004r. Nr [...] poz. [...]). Zgodnie jednak z postanowieniami art. 79 o pomocy społecznej przy ustalaniu wysokości opłaty należnej od rodziców dziecka uwzględnia się nie tylko ich sytuację dochodową i majątkową lecz także rodzinną i zdrowotną ( ust.3), a w przypadku trudnej sytuacji materialnej rodziny starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty ( ust.5). Należy w tym miejscu wskazać, że zakres zastosowania ust. 5 i 6 art. 79 ustawy jest różny. W art. 79 ust. 5 starosta został upoważniony do wydawania decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty oraz do częściowego, jak i całkowitego zwalniania z nich. Upoważnienie rady powiatu do ustalenia tych warunków jest niezależne od uprawnień starosty określonych w ust. 5. Rada powiatu konkretyzuje jedynie przesłanki korzystania przez starostę z przyznanej mu w komentowanym artykule władzy dyskrecjonalnej. Należy zaznaczyć, że rada nie może określić obligatoryjnych przesłanek zwalniania z opłat, kolidowałoby to bowiem z uprawnieniami starosty, który może dokonać takich zwolnień. W świetle przytoczonych zapisów ustawowych decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej winna być rezultatem analizy wszystkich uwarunkowań i okoliczności faktycznych i prawnych składających się na sytuację rodziców dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Nie może stanowić prostego wyniku wyliczenia matematycznego, gdyż stanowiłaby w ten sposób zaprzeczenie woli ustawodawcy nakazującego uwzględniać "sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową". ( por. Komentarz do art. 79, art. 79 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej I. Sierpowska, ABC, 2009, wyd. II). Zapis o brzmieniu "starosta może zwolnić" występujący w art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, iż decyzja w zakresie całkowitego lub częściowego zwolnienia, a także odstąpienia od odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczej ma charakter decyzji uznaniowej. Możliwość wyboru określonego w przepisach rozwiązania nie zwalnia organu od konieczności wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Powołując się tu na stanowisko judykatury (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 roku sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) należy stwierdzić, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę zgodności takiej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 kpa. Sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się natomiast do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu umożliwiając jej wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1 ,art. 77 § 1 i art. 80 kpa., a w szczególności z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienia swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. W kontrolowanej sprawie, mając wyłącznie na względzie okoliczność, iż dochód w rodzinie odwołującej przekracza [...] % ustawowego kryterium dochodowego, organ odwoławczy uznał, iż nie zachodzą warunki do całkowitego zwolnienia strony od odpłatności. Dodać trzeba nadto, iż również jedyną przesłanką ocenianą w zakresie możliwości ustalenia częściowego zwolnienia skarżącej od ponoszenia opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej były wyłącznie kryteria dochodowe analizowane w aspekcie zasad uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]r. zawartych w jej § 1 . Kryteria dochodowe nie są jednak jednoznaczne z sytuacją rodzinną, zdrowotną, i majątkową rodziny lub osoby zobowiązanej. Tym samym trudno zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż wydana w ramach uznania administracyjnego decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Odmówiono bowiem skarżącej uwzględnienia jej wniosku wyłącznie w oparciu o fakt przekroczenia przez nią kryterium dochodowego. W istocie nie została zbadana żadna z przesłanek wymienionych w art. 79 ust.3 ustawy o pomocy społecznej. Nie zasadne jest także stwierdzenie organu, iż uchwalone przez Radę Powiatu [...] warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców biologicznych z opłat dziecka w rodzinie zastępczej nie dają możliwości zastosowania takiego zwolnienia wobec rodziców biologicznych ze względu na pobieranie przez nich nauki i nie posiadania własnego dochodu. Zwracając powtórnie uwagę na zapis zawarty w art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej wskazać trzeba, iż do obowiązków organu należy, poza oceną sytuacji finansowej strony w aspekcie regulacji zawartej w uchwalonym prawie miejscowym, dodatkowa kontrola stanu faktycznego z punktu widzenia innych, niż dochodu okoliczności. Takich rozważań w sprawie jednak brak. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności przyznać trzeba, iż organy administracji publicznej w sposób prawidłowy zgromadziły dane o sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącej, lecz nie dokonały oceny tej sytuacji i w konsekwencji nie uwzględniły jej przy wydawaniu decyzji. Ocenę możliwości częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłaty oparły wyłącznie na wyliczeniach odnoszących się do dochodów rodziny skarżącej w relacji do kryterium dochodowego. Powołały się tutaj na warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej określone w uchwale nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]r. ( Dz. Urz. Województwa [...] z 2004r. Nr [...] poz. [...]) uznając, iż skoro skarżąca nie spełnia wskazanych tam kryteriów, to nie ma podstaw do jej zwolnienia z opłaty. Oznacza to, że organy prowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Mając na względzie dostrzeżone uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny, z uwagi na potrzebę pełnego wyjaśnienia sprawy, przy uwzględnieniu pominiętego w postępowaniu obowiązku organu, o którym mowa w art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej, uchylił badane decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., jako że doszło do naruszenia prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca dodatkowo uwagę na zapis zawarty w treści art. 78 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, iż rodzina zastępcza, której udzielono pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w niej dziecka posiada uprawnienie do rezygnacji z przysługującej pomocy pieniężnej. Organ powinien przeto ustalić, czy w sytuacji, w której będąca na utrzymaniu rodziny zastępczej matka biologiczna dziecka umieszczonego w tej rodzinie jest z mocy ustawy zobowiązana do ponoszenia kosztów pomocy pieniężnej, rodzina zastępcza w istocie wnosi o udzielenie takiej pomocy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a. .