IV SA/Gl 690/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 72, art. 73 ust. pkt 2 i art. 105 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 z późn. zm. – dalej " ustawa o promocji"), art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] orzekającą o przyznaniu M. D. (strona, skarżący) prawa do zasiłku od dnia 26 czerwca 2015 r. do dnia 24 czerwca 2016 r. Z akt sprawy wynika, że strona zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. w dniu 26 czerwca 2015 r. W okresie od 1 lipca 2013 r. do 25 czerwca 2015 r. strona była zatrudniona w A w Z. w wymiarze 0,55 etatu. We wskazanym okresie pobierała wynagrodzenie w kwocie niższej od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B. orzekł o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 26 czerwca 2015 r. oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...]r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 22/16 oddalił skargę strony na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2569/16 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 22/16, zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. oraz decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dokonał interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit.a ustawy o promocji wskazując w szczególności, że w rozpatrywanej sytuacji nie można oprzeć się jedynie na bezpośrednim rozumieniu tego przepisu. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydenta Miasta B. orzekł o przyznaniu stronie prawa do zasiłku od dnia 26 czerwca 2015 r. do dnia 24 czerwca 2016 r. w wysokości 664,90 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku oraz w wysokości 522,00 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku. Od decyzji tej zainteresowany złożył odwołanie w części pominięcia wydania orzeczenia o odsetkach za okres od dnia 26 czerwca 2015 r. do dnia 9 marca 2018 r. oraz braku wydania klarownego orzeczenia, z którego wynika, że Powiatowy Urząd Pracy odprowadził składkę na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Wniósł o zmianę decyzji organu I instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu podał, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych przyznano mu dopiero po orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem zgodnie z art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego przysługują mu odsetki, bowiem dłużnik spóźnił się ze spełnieniem świadczenia. Stwierdził, że wydana decyzja organu I instancji nie gwarantuje udowodnienia w Zakładzie Ubezpieczeń 2006 r. Społecznych, że Powiatowy Urząd Pracy odprowadził składkę emerytalno rentową za okres od dnia 26 czerwca 2015 r. do dnia 24 czerwca 2016 r. Zauważył nadto, że do dnia 3 kwietnia 2019 r. nie wpłynęła na jego konto bankowe żadna kwota. Zakwestionował również to, że w jednej kopercie, adresowanej do niego znalazły się pisma o różnych numerach. Wojewoda Śląski po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził w szczególności, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2017 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazał, że zgodnie z art. 72 ust. 12 ustawy o promocji uprawnionym do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy przysługują odsetki ustawowe, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie. Wypłata świadczenia jest możliwa dopiero po rozstrzygnięciu ostateczną decyzją o uprawnieniach do tego świadczenia. Odsetki ustawowe związane z nieterminową wypłatą świadczenia przysługują uprawnionej osobie dopiero od dnia wydania ostatecznej decyzji przyznającej to świadczenie, a nie od dnia, od którego ono przysługuje. "Prawo do odsetek związane jest z uchybieniem terminu wypłaty świadczenia, a nie z opóźnieniem w ustalaniu prawa do tego świadczenia". Stanowisko takie w analogicznej sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 449/2006. Dalej zauważył, że kwota zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 26 czerwca 2015 r. do dnia 26 czerwca 2016 r. została przelana na wskazane przez skarżącego konto w dniu 5 kwietnia 2018 r., a organ I instancji odliczył składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Ponadto, w świetle art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji nie ma podstaw do wydania orzeczenia o kosztach postępowania sądowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organ odwoławczy uznał decyzję organu I instancji za zasadną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody Śląskiego skarżący zarzucił: 1. naruszenie: przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 72 ust. 12 ustawy o promocji w związku z art. 481 § 1, § 2 i § 3 K.c. polegający na błędnym przyjęciu, że wydanie decyzji z datą wsteczną z powodu przeciągającej się sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie spełnia określonej w art. 72 ust. 12 ustawy o promocji "przyczyny niezależnej od osób uprawnionych" Dodatkowo skarżący zauważył, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 449/06 z dnia 5 lipca 2006 r., na tezy którego powoływał się organ odwoławczy, jest wyrokiem nieaktualnym 3. naruszenie; art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż w ocenie skarżącego decyzja organu I instancji z dnia [...]r. dotyczy sprawy zakończonej inną decyzją ostateczną, z ostrożności procesowej skarżący wskazał na drugą podstawę nieważności zaskarżonej decyzji, a to art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, gdyż zarówno zaskarżona decyzja została wydana z data wsteczną, jak i zasiłek dla bezrobotnych został przyznany z datą wsteczną; 4. naruszenie zasady dwuinstancyjności gdyż organ odwoławczy utrzymując decyzje organu I instancji orzekł w części niezaskarżonej. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie o zmianę, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie Śląskiemu do ponownego rozpoznania z uwzględnienie żądania wypłaty zaległych odsetek ustawowych za "opóźnienie w decyzjach administracyjnych wydanych przez Powiatowy Urząd Pracy". W uzasadnieniu podniósł w szczególności, że nie zgadza się z treścią decyzji organu I instancji, bowiem w opinii skarżącego w świetle art. 72 ust.12 ustawy o promocji organ ten był zobowiązany do orzeczenia kwoty głównej wraz z ustawowymi odsetkami. Skoro organ I instancji nie orzekł o odsetkach to organ odwoławczy winien był usunąć ten błąd. Zauważył, że organ odwoławczy utrzymał decyzje organu w całości pomimo, że skarżący zaskarżył ją w części dotyczącej odsetek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., bowiem decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wobec orzeczenia Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r. organ I instancji miał obowiązek rozstrzygnąć kwestię zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia rejestracji. Kwestia odsetek została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, jednakże o jej zasadności przesądzają w ocenie sądu inne przyczyny niż te, które zostały w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 -dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 K.p.a. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważna jest decyzja administracyjna wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r., którą orzeczono o przyznaniu M. D. (strona, skarżący) prawa do zasiłku od dnia 26 czerwca 2015 r. do dnia 24 czerwca 2016 r. Skarżący w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wywodził, że wskazany organ wbrew treści art. 72 ust. 12 ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 z późn. zm. – dalej " ustawa o promocji") nie orzekł o odsetkach ustawowych. Przywołany przepis stanowi, że uprawnionym do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy przysługują odsetki ustawowe, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie. Organ odwoławczy wskazywał, że wypłata zasiłku dla bezrobotnych jest możliwa dopiero po rozstrzygnięciu ostateczną decyzją o uprawnieniach do tego zasiłku. Należy zauważyć przy tym, że organ odwoławczy zobowiązany był do oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne skoro decyzja pierwszoinstancyjna została zaskarżona w części, która nie była objęta rozstrzygnięciem organu I instancji- to jest w zakresie odsetek od kwoty zasiłku przyznanego stronie oraz zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, czego nie uczynił. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji enumeratywnie wymieniono materie, dla których przewidziana jest forma decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o: a) uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, b) przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy, d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a; Katalog materii określonych w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że tylko w sprawach wymienionych w tym przepisie mogą być wydawane decyzje administracyjne. Wśród materii, dla których ustawa o promocji przewiduje dokonanie konkretyzacji uprawnienia bądź obowiązku w formie decyzji administracyjnej nie ma natomiast przyznania lub odmowy przyznania ustawowych odsetek, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał wypłaty zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przepis art. 72 ust. 12 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 15 ustawy o promocji nie uprawniają do wniosku, iż orzekanie o przyznaniu lub odmowie przyznania ustawowych odsetek, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał wypłaty zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 72 ust. 12 ustawy o promocji ustanawia jedynie materialnoprawną podstawę do żądania odsetek, nie stanowi natomiast, że ich wysokość, a także prawo do nich co do zasady, określa organ administracji po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Roszczenie o odsetki ma bowiem cywilnoprawny charakter, a jako takie może być przedmiotem sporu cywilnego między równoprawnymi stronami. Spory takie rozstrzygać mogą natomiast sądy powszechne. Sam fakt zamieszczenia tego przepisu w ustawie o promocji nie pozbawia roszczenia o odsetki ustawowe charakteru cywilnoprawnego. Prowadzi to do wniosku, że organ administracji publicznej nie może w tym zakresie wydać decyzji administracyjnej, a taka decyzja musi być oceniona jako wydana bez podstawy prawnej. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja dotknięta jest taką właśnie sankcją nieważności wynikającą z przywołanego przepisu procedury administracyjnej. W państwie prawa każdy organ władzy publicznej działa w granicach i na podstawie prawa powszechnie obowiązującego (art. 7 Konstytucji RP). Nie można domniemywać władczej ingerencji organu w prawa i obowiązki jednostki. W każdym przypadku działalność ta musi znajdować podstawę konkretnej w normie ustawowej. Organ powinien dysponować wyraźną podstawą prawną do władczego określenia sytuacji prawnej strony, wtedy też otwiera się możliwość kontroli takiego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Z konstytucyjnej zasady legalizmu i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 K.p.a. wynika, że nie można bowiem domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja tylko z okoliczności sprawy. Podstawę do jej wydania należy wyprowadzić z wyraźnego przepisu prawa materialnego. Organ administracyjny "nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa" (wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., II SA 1474/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 107). Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu prawa jako podstawy podjęcia decyzji administracyjnej i ten konkretny przepis stanowić może wyłączny "punkt odniesienia" do oceny dopuszczalności zastosowania formy decyzji przez organ administracji (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 14 czerwca 1985 r., III SA 327/85, OSPiKA 1987, nr 7-8, poz. 160, s. 326 i 327). W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organ nie dysponował wyraźną podstawą prawną do wydania decyzji w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania ustawowych odsetek. Gdyby nawet przyjąć, że organ administracji uprawniony jest do władczego (w drodze decyzji) określania wysokości odsetek ustawowych, w sytuacji gdy powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie, a w konsekwencji, że taka decyzja podlega kontroli sądu administracyjnego, to skarżący dla pełnej ochrony prawnej i tak zmuszony byłby do odwołania się do ochrony, jaką zapewniają wyłącznie sądy powszechne. Kierując się powyższymi przesłankami skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99 (OTK ZU 2000 r., nr 5, poz. 143), w którym Trybunał stwierdził, że "...przepisy prawa cywilnego uzasadniają w ww. wypadku objęcie zakresem «sprawy cywilnej» roszczeń o zapłatę odsetek od świadczenia pieniężnego ustalonego decyzją administracyjną", a nadto, iż "...w zakresie pojęcia «sprawa cywilna» mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności - roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń". Powyższe raz jeszcze potwierdza wniosek, że sprawa odsetek (w tym ich wysokość) w sytuacji, gdy powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał wypłaty zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy ma charakter sprawy cywilnej, a w konsekwencji, że organ administracji publicznej nie mógł kwestii tej rozstrzygać w sposób władczy na drodze postępowania administracyjnego zakończonego decyzją. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie oceniona być musi jako rażąco naruszająca prawo, gdyż nie została wydana na wymaganej podstawie materialnoprawnej. Wobec powyższego zbędne i niedopuszczalne byłoby dokonanie przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zarzutów zawartych w skardze, czy też pod względem ewentualnych innych wad analizowanych z urzędu. W razie podtrzymania swojego żądania przez skarżącego i dalszego istnienia między stronami sporu w tym zakresie, oceny zasadności roszczenia skarżącego, jako roszczenia cywilnoprawnego, dokonać może wyłącznie sąd powszechny. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – orzeczono jak w sentencji.