IV SA/Gl 692/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją nr [...], wydaną w dniu [...]r., Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta M. odmówiła zmiany decyzji własnej nr [...] z dnia [...]r. o przyznaniu B. W. zasiłku stałego od [...]r. na czas nieokreślony. Przedmiotowa decyzja z dnia [...]r. wydana została w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś jej materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy art. 6 pkt 10 i 14, art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz art. 107 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, że wyżej wymieniona w dniu [...]r. wniosła o przyznanie jej zasiłku stałego jako osobie samotnie gospodarującej. W wyniku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...]r. ustalono jednak, iż zamieszkuje ona wraz matką – L. W. w lokalu o powierzchni 28 m2, zaś źródłem utrzymania są dla nich: zasiłek stały B. W. (przyznany wcześniejszą decyzją z dnia [...]r.) oraz emerytura jej matki, składające się na kwotę ogółem 672,05 zł. Stwierdzono przy tym, że strona oraz jej matka wspólnie korzystają z pomieszczeń mieszkania oraz z naczyń stołowych, garnków i sprzętu AGD, a także wspólnie partycypują w wydatkach związanych z eksploatacją mieszkania. W tym miejscu podkreślono, że tak B. W. jak i L. W. korzystają ze wsparcia udzielanego w ramach pomocy społecznej od kilku lat i zawsze deklarowały prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego, czyniąc to także w toku poprzedniego wywiadu środowiskowego z dnia [...]r. Strona cierpi na stwardnienie rozsiane, zaś jej matka zajmuje się nią, pomaga w pielęgnacji i została przez nią upoważniona do załatwienia w jej imieniu wszelkich spraw. Zważywszy powyższe organ pierwszej instancji podniósł, że skoro w ramach wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...]r. nie stwierdzono zmian mających świadczyć o tym, że aktualnie gospodarują one oddzielnie, wniosek strony nie mógł zostać uwzględniony. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. B. W. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji. Podkreśliła bowiem, że zasiłek stały pobierany przez nią w dotychczasowej wysokości 55,33 zł oraz emerytura jej matki nie wystarczają na zaspokojenie ich elementarnych potrzeb życiowych. Odwołująca się zaakcentowała, iż ze względu na stan zdrowia uznano ją za trwale niezdolną do pracy, a ponieważ choroba wystąpiła u niej po 18 roku życia, nie nabyła prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Nadto strona poddała krytyce pracę Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. podnosząc, że pomimo zapewnień pracowników tej instytucji, nie otrzymuje pomocy adekwatnej do wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej i życiowej, w jakiej się znalazła. W tym stanie rzeczy wywiodła, że "rozdzielność gospodarstwa domowego" stanowi jedyny sposób na otrzymanie zasiłku stałego w większym rozmiarze. Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości decyzję stanowiącą przedmiot odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium podniosło, że kwestionowane przez stronę rozstrzygnięcie nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 §3 K.p.a., a nadto narusza zasadę prawdy obiektywnej jak również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Podkreśliło bowiem, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte w następstwie wniosku B. W. z dnia [...]r. o przyznanie zasiłku stałego, w treści którego podała ona, iż wprawdzie mieszka z matką, jednak prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Odmowa uwzględnienia jej wniosku umotywowana została przy tym ustaleniem, iż prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe. Jakkolwiek stanowisko wyrażone w omawianym zakresie przez organ pierwszej instancji zostało oparte na ocenie pracownika socjalnego, to jednak w protokole wywiadu środowiskowego brak jest odniesień strony i jej matki do kwestii znamion wspólnego lub odrębnego gospodarowania. Zdaniem organu odwoławczego wzgląd na zły stan zdrowia strony wymagał, aby ustalenia w powyższym zakresie przeprowadzone zostały z jej czynnym udziałem. Należało zatem odebrać od niej stosowne oświadczenie służące wyjaśnieniu, na czym miała polegać zmiana jej sytuacji rodzinnej polegającej na prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego od dnia złożenia wniosku. Strona nie neguje bowiem, że do tego momentu gospodarowała wspólnie z matką. Zdaniem Kolegium zaprezentowane wyżej uchybienia dawały podstawy do uchylenia decyzji kwestionowanej przez stronę i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w znacznym zakresie, poprzez uzupełnienie i weryfikację zebranego materiału dowodowego w sposób umożliwiający wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. W. oświadczyła, iż nie zgadza się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. żądając "ponownego rozpatrzenia jej odwołania" i przyznania zasiłku stałego. Podniosła bowiem, że przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia, organ drugiej instancji oparł się na ustaleniach Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej MOPS w M., która wydała decyzję pierwszoinstancyjną. W tym miejscu skarżąca poddała krytyce pracę tej osoby, wskazując, iż jest ona do niej uprzedzona oraz, że "złośliwe wstrzymuje przelewy i decyzje". Strona dodała, iż zawsze wydatki związane z eksploatacją mieszkania pokrywały z matką po połowie, ale każda z nich utrzymywała się osobno, jako że dzieli je duża różnica wieku i poglądów. Zamieszkują jednak razem, gdyż pomoc matki jest jej niezbędna ze względu na ciężką chorobę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji podkreślając, iż rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne nie zostało poprzedzone dostatecznie dokładnymi ustaleniami pozwalającymi na wyjaśnienie, czy strona i jej matka gospodarują samotnie czy też odrębnie. W rezultacie podkreśliło, że decyzję tą należało uchylić. Dodało również, iż wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, zasadnym było przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie podlegają zatem uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcie stanowiące jej przedmiot odpowiada wymogom prawa. Przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przewidują różne formy i rodzaje pomocy udzielanej przez gminy osobom i rodzinom takiej pomocy oczekującym. Zasadniczy cel pomocy społecznej został zdefiniowany jako zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych uprawnionych osób i rodzin, przy jednoczesnym umożliwieniu im przezwyciężenia trudnych sytuacji, których nie są w stanie same pokonać. Jednym ze świadczeń przewidzianych w cytowanej ustawie z dnia 12 marca 2004 r., jest zasiłek stały, który stosownie do treści art. 37 ust. 1 przywołanej regulacji, przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (pkt 1 przywołanego przepisu), a także osobie pełnoletniej, pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (pkt 2 tego unormowania). Zasady ustalania wysokości omawianego zasiłku uregulowane zostały w art. 37 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym świadczenie to ustala się - w przypadku osoby samotnie gospodarującej - jako różnicę między kryterium dochodowym dla takiej osoby określonym w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej a jej dochodem, zaś w przypadku osoby w rodzinie - jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. W tym miejscu należy odnotować, że stosownie do treści art. 106 ust. 5 wskazanej ustawy, decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej może zostać przez organ administracyjny uchylona lub zmieniona w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także w sytuacji wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 tego aktu prawnego. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga natomiast jej zgody. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżąca pobierała zasiłek stały przyznany jej mocą decyzji z dnia [...]r. na czas nieokreślony począwszy od [...]r. Bezspornym jest również to, że przywołaną decyzję wydano opierając się na ustaleniu, że wyżej wymieniona gospodaruje wspólnie z matką. Następnie, to jest w dniu [...]r. B. W. złożyła kolejny wniosek o przyznanie jej zasiłku stałego powołując się na okoliczność, że jakkolwiek zamieszkuje z matką, to jednak obie prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Decyzją z dnia [...]r. organ pierwszej instancji odmówił zmiany wspomnianego rozstrzygnięcia z [...]r. poddając w wątpliwość oświadczenie strony o odrębnym gospodarowaniu z matką. Tym samym zakwestionował podniesiony przez nią fakt, iż doszło do zmiany jej sytuacji osobistej oraz - w konsekwencji - dochodowej, która uzasadniałyby zmianę kwoty przysługującego zasiłku do wysokości ustalonej na zasadzie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocy społecznej w związku z ust. 2 pkt 1 tego przepisu. Przyczyną uchylenia omawianej decyzji z dnia 19 maja 2010 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. był natomiast fakt, iż organ pierwszej instancji nie poprzedził tego rozstrzygnięcia ustaleniami pozwalającymi na wyjaśnienie kwestii, czy w okresie od dnia złożenia wniosku, to jest od [...]r. skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, czy też gospodarują odrębnie. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie uznał, że akt wydany w pierwszej instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. oparł się wprawdzie na wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu [...]r., jednak zawarte w protokole z tej czynności informacje nie umożliwiają jednoznacznej oceny relacji pomiędzy B. W. i L. W. w zakresie wspólnego bądź odrębnego gospodarowania. W tym kontekście, Kolegium trafnie zwróciło uwagę na uchybienie w postaci braku przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego przy udziale strony, a w szczególności na zaniechanie odebrania od niej i od jej matki stosownych oświadczeń, w których miałyby one możliwość szczegółowo wyjaśnić, dlaczego uważają, że obecnie - inaczej niż uprzednio - prowadzą odrębne gospodarstwa. Nie budzi wątpliwości, że skarżącej należało zapewnić możliwość wypowiedzenia się co do tej kwestii i zaprezentowania okoliczności świadczących, w jej ocenie, o oddzielnym gospodarowaniu, a dotyczących np. partycypacji w kosztach związanych z zamieszkiwanym lokalem oraz z wykonywaniem czynności dnia codziennego, takimi jak sprzątanie, gotowanie, przygotowywanie posiłków itp. Niezbędne było także - czego również zaniechano - zbadanie tego zagadnienia przy wykorzystaniu wszelkich innych środków dowodowych i uzasadnienie zajętego stanowiska wyczerpującą analizą okoliczności faktycznych. Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. nie wykonał tego obowiązku opierając się w zasadzie wyłącznie na subiektywnej ocenie stanu faktycznego dokonanej przez pracownika socjalnego prowadzącego wywiad. W rezultacie, naruszył zasadę prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 i art. 77 §1 K.p.a., a uzasadniając swoje rozstrzygnięcie nie zachował wymogu wynikającego z art. 107 §3 tego Kodeksu. Zasadnie przy tym Kolegium, uchylając rzeczoną decyzję przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po myśli art. 138 §1 K.p.a., organ odwoławczy orzekając w drugiej instancji: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, bądź umarza postępowanie odwoławcze. Należy więc przyznać, że w przypadku uchylenia decyzji stanowiącej przedmiot odwołania, regułą jest równoczesne rozstrzygnięcie przez organ drugiej instancji co do meritum, ewentualnie umorzenie postępowania. Wyjątek od tej zasady wynika jednak z §2 przywołanego przepisu, którego treść - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - określa wyraźnie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem Sądu, taka sytuacja miała w niniejszej sprawie miejsce. Zachodziła bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, w toku którego niezbędne było dokonanie szeregu ustaleń umożliwiających ocenę kluczowego zagadnienia, czy B. W. i L. W. gospodarują wspólnie czy też odrębnie. W tym zakresie nieodzowne mogło okazać się nie tylko odebranie stosownych oświadczeń od skarżącej i jej matki, lecz również przeprowadzenie innych czynności pozwalających na w pełni miarodajną i wyczerpującą ocenę tej kwestii. W świetle powyższego, zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku. Charakter ustaleń koniecznych do wydania w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia nie umożliwiał bowiem dokonania ich przez Kolegium w trybie, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało zgodnie z obowiązującym prawem i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.