IV SA/Gl 695/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Starszy referent Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...] r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W podstawie prawnej organ powołał art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1659), art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz.U.2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: K.p.a.). Z akt administracyjnych wynika, że A. P. (dalej: strona, skarżący) [...] r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Wniosek ten zgodnie z właściwością został przekazany do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.. W aktach sprawy znajdują się liczne notatki służbowe, z których wynika że pracownik socjalny nie może ze stroną przeprowadzić wywiadu środowiskowego. Z kolei pismem z [...] r., skarżący poinformował, że nie wyraża zgody na jakąkolwiek działalność GOPS w B. w stosunku do jego osoby. Ponadto z treści złożonego odwołania wynika, że strona oczekuje od organu odtajnienia i udostępnienia wszelkich dokumentów zebranych na jej temat. Bez spełnienia tej czynności nie wyraża zgody na jakąkolwiek działalność organu wobec jej osoby. W tym stanie rzeczy organ pierwszoinstancyjny decyzją z [...] r. umorzył postępowanie w sprawie na mocy art. 105 § 2 K.p.a., argumentując, że stało się ono bezprzedmiotowe, gdyż strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie i zobowiązanie organu I instancji do przedłożenia całości dokumentacji z dotychczasowych postępowań dotyczących jej wniosków o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Jednocześnie podkreśliła, że twierdzenie organu I instancji jakoby była niezainteresowana przedmiotowym postępowaniem jest błędne. Postanowieniem z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zleciło organowi pierwszoinstancyjnemu uzupełnienie postępowania administracyjnego, poprzez wyjaśnienie, czy pismo skarżącego z [...] r. stanowi wycofanie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. poinformował, że pomimo wezwania skarżącego do osobistego stawiennictwa, celem złożenia oświadczenia, skarżący nie stawił się w wyznaczonym dniu i nie nawiązał żadnego kontaktu. Następnie do organu wpłynęło pismo skarżącego z [...] r., w którym oświadczył, iż jego pismo z [...] r. jest jasne i zrozumiałe i nie ma niczego do dodania w tej sprawie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z treści pisma skarżącego z [...] r., wynika, iż nie wyraża on zgody na jakąkolwiek działalność GOPS w stosunku do jego osoby. Ponadto z treści złożonego odwołania wynika, że strona nie oczekuje prowadzenia wobec niej dalszego postępowania, jeśli organ I instancji nie udostępni dokumentacji dotyczącej innych spraw prowadzonych wobec niej. W tym stanie rzeczy, zasadnie organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie administracyjne dotyczące umieszczenie w domu pomocy społecznej Nienależnie od powyższego Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajdują się liczne notatki służbowe, z których wynika, że pracownik socjalny nie może ze stroną przeprowadzić wywiadu środowiskowego, niezbędnego do załatwienia sprawy. Strona także nie odpowiada na pisma organu I instancji. Osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej ma ustawowy obowiązek współdziałania z organami, w tym również przy przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego, co wynika z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie zasad współżycia społecznego, prawdy obiektywnej oraz przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Kolegium ukrywa fakt przebywania skarżącego w szpitalu, co uniemożliwiło mu odebranie wezwania wystosowanego przez organ I instancji. Skarżący zaznaczył, iż często przebywa w szpitalach, co nie znaczy, że nie chce współpracować z organami. Skarżący uważa, że GOPS w B. ukrywa i utajnia przed nim podejmowane w jego sprawie decyzje, nie chce udostępnić akt oraz cały czas kłamie i oszukuje. Skarżący podniósł, iż nie wycofywał wniosku o umieszczenie go w DPS i w związku z tym złożył odwołanie, żądając uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji przy jednoczesnym udostępnieniu mu całości dokumentacji zebranej przez organ na jego temat. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z [...] r. skierowanym do Sądu przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego z urzędu, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Zarzucono też organowi administracji, który wydał zaskarżoną decyzję: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w szczególności poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i zaniechanie oceny dokumentów znajdujących się w aktach spraw, wszczętych na wniosek skarżącego, pomimo zgłoszonego wniosku dowodowego przez skarżącego; b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 9 K.p.a. i niedostateczne poinformowanie strony o okolicznościach mających istotny wpływ na jej prawa lub obowiązki; c) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pozwalające umieścić skarżącego w domu pomocy społecznej. Uzasadniając te zarzuty pełnomocnik skarżącego wskazał, że w aktach sprawy znajdują się liczne pisma skarżącego, w których sygnalizuje, iż z uwagi na zły stan zdrowia, wymaga częstych i długich hospitalizacji i nie jest dostępny w każdym możliwym terminie. Zdaniem pełnomocnika, z treści tych pism wyraźnie wynika, iż wielokrotnie zdarza się, że urząd pocztowy w S. jest zmuszony odsyłać listy adresowane do skarżącego, ponieważ ten przebywając w szpitalu nie był w stanie odebrać przesyłki pocztowej w terminie. W ocenie pełnomocnika należy negatywnie ocenić zachowanie organów w niniejszej sprawie. Nie można bowiem, przez lakoniczne sformułowanie skarżącego, iż nie zgadza się na jakąkolwiek działalność GOPS w stosunku do jego osoby, uznać iż cofnął wniosek o umieszczenie go w DPS. Skarżący w swych pismach sygnalizował, że przedmiotowy wniosek nie jest jego pierwszym wnioskiem w tożsamej sprawie, zatem mógł być mocno poirytowany, faktem, iż pomimo wielokrotnych prób, jego wnioski nie zostają pozytywnie rozpatrzone i merytorycznie rozpoznane. Z notatki służbowej z [...] r., wynika, iż skarżący trzykrotnie pisał do GOPS i nie uzyskał "tego co chciał" wobec czego stwierdził, że "nie ma już ochoty rozmawiać z pracownikami instytucji GOPS w B.". Jak wynika z treści tych notatek, skarżący czuje się oszukany, nie rozumie dlaczego w taki sposób jest traktowany przez urzędników i z jakiego powodu jego wnioski nie są skutecznie rozpatrywane. Ponadto pełnomocnik zarzucił, że organy ograniczyły się wyłącznie do literalnej oceny pisma skarżącego z [...] r., dokonując tego jednak w oderwaniu od innych okoliczności sprawy i wcześniejszych pism składanych w trakcie postępowania. Tymczasem skarżący jest znany organowi I instancji, a zatem organ ten mógł z urzędu, z innych prowadzonych spraw wszczętych przez skarżącego, wyprowadzić wniosek, iż kontakt ze skarżącym jest znacznie utrudniony z uwagi na liczne hospitalizacje. Ponadto skarżący w treści swych pism powołuje się na inne sprawy toczące się przed organem I instancji, w których mogą znajdować się dokumenty, niezbędne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wobec powyższego, już sam fakt odwołania się od decyzji organu I instancji, oraz jego sformułowanie jednoznacznie pokazują, że intencją skarżącego w żadnym wypadku nie było cofnięcie wniosku o umieszczenie go w DPS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, umarzającą postępowanie w sprawie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał m.in. art. 105 § 1 K.p.a. Z kolei organ pierwszoinstancyjny powołał art. 105 § 2 K.p.a. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że w myśl art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Natomiast na mocy § 2 tego przepisu, organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Przypomnieć też trzeba, że prowadząc postępowanie administracyjne organy administracji powinny przestrzegać naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej, praworządności oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron. Słusznie wskazał pełnomocnik strony skarżącej w piśmie procesowym, że kwestie te były wielokrotnie podnoszone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wystarczy wskazać na wyrok tut. Sądu z 6 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 591/13, w uzasadnieniu, którego wskazano, że stosownie do treści art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej winny wyjaśnić istotne dla sprawy okoliczności, do których należy również ustalenie, czego w istocie domaga się obywatel występujący do organu. Obowiązek ten jest następstwem zasady uwzględniania słusznego interesu stron. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi także w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 K.p.a., jest zasada ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania. Ponad wskazania zawarte w wyżej przytoczonych przepisach zostały nałożone na stronę postępowania administracyjnego szczególne wymogi procesowe po to, by sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Każde pismo kierowane przez stronę postępowania winno być zatem w myśl przywołanych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym należycie wyjaśnione i ocenione nie tylko przy użyciu wykładni literalnej ale również przy dokładnym ustaleniu woli strony postępowania w zakresie skutków jakie chciałaby osiągnąć przez zwrócenie się na drogę postępowania administracyjnego. Taki tok postępowania nakazuje nie tylko zasada prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu, wyrażona w art. 7 K.p.a. ale także wynikający z art. 9 K.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Obowiązek wynikający z art. 9 K.p.a. powinien być rozumiany tak szeroko, jak jest to tylko możliwe, zaś jego naruszenie traktować należy jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. W zależności od okoliczności sprawy, organ dbając aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, winien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszcza ustawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy. Podkreślić należy, że na organie administracji ciąży obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wniesionego przez nią może budzić wątpliwości. K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 K.p.a.), z czym powiązana jest wspomniana wyżej zasada udzielania informacji określona w art. 9 K.p.a. Zatem strony postępowania winny być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody, co istotne jest zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi. Rozważania poczynione w uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Przenosząc zatem te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że organy nieprawidłowo wyjaśniły rzeczywisty charakter pisma strony skarżącej z [...] r. Zwłaszcza zaś organ odwoławczy dysponując odwołaniem strony od decyzji pierwszoinstancyjnej nie powinien mieć wątpliwości, że strona skarżąca nie cofnęła wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Wręcz przeciwnie z kolejnych jej pism, w tym również ze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wynika konsekwentne stanowisko strony, że domaga się umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zatem bez względu na postawę strony, która nie życzy sobie kontaktu z pracownikami gminnego ośrodka pomocy społecznej wniosek strony należało rozpoznać merytorycznie, a nie umarzać postępowanie. Zresztą sam organ odwoławczy zdaje sobie sprawę z konieczności merytorycznego rozpoznania wniosku, gdyż zarówno w decyzji jak i w odpowiedzi na skargę przywołuje treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wskazując, że brak współpracy strony z organem może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Reasumując, ponownie rozpoznając wniosek strony skarżącej o umieszczenie w domu pomocy społecznej, organ winien poinformować stronę skarżącą o okolicznościach mających wpływ na jej prawa (art. 9 K.p.a.) i zastosować się do art. 7 K.p.a., tj. dokładnie wyjaśnić sprawę. Mając na uwadze powyższe, zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.