IV SA/Gl 696/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi K.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Kierownik Działu Pomocy Pieniężnej i Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych MOPS, na podstawie art. 104 i 108 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 106 ust. 1 oraz art. 88 i art. 89 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 115, poz. 728) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 23 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie (Dz. U. z 2005 r. nr 6, poz. 45 ze zm.), postanowił przyznać K. Ż. pomoc pieniężną na usamodzielnienie w wysokości [...]% podstawy, tj. [...] zł. Organ wskazał, że strona spełniła wszystkie przesłanki do przyznania jej tej formy pomocy, tj. przebywała ponad rok w młodzieżowym ośrodku wychowawczym i realizowała indywidualny program usamodzielniania, a nadto jej dochód nie przekracza [...] % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. K. Ż. odwołała się od tej decyzji, gdyż przy określaniu wysokości przyznanej pomocy nie uwzględniono okresu jej przebywania w placówce opiekuńczo-wychowawczej sprzed okresu adopcji, w której przebywała [...] na podstawie postanowienia sądu. Podniosła także, że środki są jej potrzebne na remont mieszkania, którego koszt znacznie przewyższa nawet [...]% podstawy ustalenia wysokości pomocy na usamodzielnianie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach tej decyzji Kolegium wskazało, że K. Ż. (przed adopcją nosząca nazwisko O.) w okresie od [...]r. do [...]r. przebywała w Zespole w R., a następnie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r. sygn. akt [...] została przysposobiona przez J. i L. Ż. W okresie od [...]r. do [...]r. przebywała w Pogotowiu Opiekuńczym nr [...] w K. Natomiast na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...], została umieszczona w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym im. [...] w K., w którym przebywała od [...]r. do [...]r. Obecnie strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę wynoszącego w [...] r. [...] zł netto, a nadto realizuje postanowienia zawarte w indywidualnym programie usamodzielnienia. Organ przyznał, że strona spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej pomocy pieniężnej na usamodzielnienie w rozumieniu art. 88 ustawy o pomocy społecznej. Dalej Kolegium, powołując się na treść § 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 23 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie wskazało, że wysokość pomocy na usamodzielnienie dla osoby usamodzielnianej z rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem lub opuszczającej młodzieżowy ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii zapewniający całodobową opiekę, schronisko dla nieletnich, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, zakład poprawczy, ustala się w kwocie odpowiadającej 100% podstawy w przypadku, gdy osoba usamodzielniana przebywała w rodzinie zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, młodzieżowym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii zapewniającym całodobową opiekę, specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczy, specjalnym ośrodku wychowawczym, zakładzie poprawczym lub schronisku dla nieletnich przez okres od roku do dwóch lat. Kwotę tą zwiększa się w zależności od długości okresu przebywania we wskazanych placówkach do 200% w przypadku pobytu od dwóch do trzech lat i 300% w przypadku pobytu powyżej trzech lat. Organ stwierdził, że strona przebywała w młodzieżowym ośrodku wychowawczym [...], a zatem kwalifikuje się do pomocy w wysokości [...]% podstawy i pomoc w takiej wysokości została jej udzielona. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu twierdzeń Kolegium wskazało, że zamiarem ustawodawcy wyrażonym w § 5 cyt. rozporządzenia było zwiększenie pomocy na usamodzielnienie osobie usamodzielnianej w zależności od okresu pozbawienia takiej osoby więzi z rodziną naturalną. Praktyką w takich rodzinach jest bowiem pomoc w wyposażeniu osiągającego dorosłość domownika w dobra materialne, sprzęt gospodarstwa domowego, ubiór itd. Zdaniem Kolegium oczywistym jest, że potrzeby osób przebywających poza rodziną naturalną są tym większe im dłuższy jest okres przebywania w rodzinie zastępczej czy placówce opiekuńczo wychowawczej, zaś z samej istoty pobyt w rodzinie adopcyjnej jest tożsamy z pobytem w rodzinie naturalnej. W opinii Kolegium niezgodne więc z wolą ustawodawcy byłoby uwzględnianie przy określeniu wysokości pomocy pieniężnej na usamodzielnienie okresu przebywania strony w placówce opiekuńczo-wychowawczej przed adopcją. W skardze K. Ż. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Socjalnej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie, prowadzącą do uniemożliwienia jej uzyskania środków finansowych na usamodzielnienie w wysokości 300% podstawy, o której mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W związku z czym domagała się uchylenia zapadłych w sprawie decyzji, i wydania przez właściwy organ decyzji w zmienionej, a więc wyższej wysokości wynikającej z uwzględnienia wszystkich okresów przebywania w placówkach zgodnie z § 5 ust. 3 powyższego rozporządzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium wskazując, że zgodnie z powołanym przepisem § 5 ust. 3 rozporządzenia z dnia 23.12.2004 r. do okresów pobytu, o których mowa w ust. 1 i 2, wlicza się wszystkie okresy, w ciągu których osoba usamodzielniana przebywała w innej rodzinie zastępczej, placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, itd. Zdaniem skarżącej nie ma podstaw do stosowania ograniczeń związanych z pobytem w placówce w okresie przedadopcyjnym, natomiast przy interpretacji Kolegium nawet długi okres przebywania w placówce przed adopcją również musiałby zostać pominięty. Dodała, że dzieci przebywające w rodzinach zastępczych, traktowanych jako rodziny "naturalne" – które w większości są spokrewnione, a więc jak najbardziej naturalne i które otrzymują miesięczną pomoc na swoje utrzymanie, nie mają żadnych problemów z uzyskaniem pełnej pomocy na usamodzielnienie. Nie widzi zatem powodów do dyskryminacji w tym względzie dzieci adoptowanych, do czego prowadzi interpretacja przyjęta przez Kolegium. Nadto skarżąca eksponowała cel, na jaki pomoc będzie przeznaczona, tj. remont mieszkania, który, jak wskazała, jest ujęty w § 2 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia i jego realizacja w jej przypadku jest sprawą pierwszoplanową, determinującą cały proces usamodzielnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz przytaczając w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętych przez organy administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów prawa , które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm. - obecnie obowiązuje tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwana dalej "ustawą". Zgodnie z art. art. 88 ust. 1 pkt 1 tej ustawy osoba, która osiągnęła pełnoletność w rodzinie zastępczej oraz osoba pełnoletnia opuszczająca placówkę opiekuńczo-wychowawczą typu rodzinnego i socjalizacyjnego, dom pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii zapewniający całodobową opiekę i młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zwana dalej "osobą usamodzielnianą", zostaje objęta pomocą mającą na celu jej życiowe usamodzielnienie i integrację ze środowiskiem przez pracę socjalną, a także pomocą pieniężną na usamodzielnienie. Uzyskanie pomocy społecznej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 , ustawodawca uzależnił przy tym od spełnienia dodatkowych przesłanek. Pomoc taka przysługuje w przypadku, gdy osoba usamodzielniana została skierowana m.in. do młodzieżowego ośrodka wychowawczego na podstawie orzeczenia sądu i przebywała tam co najmniej rok (art. 88 ust. 2 i 3 ustawy) oraz zobowiązała się do realizacji indywidualnego programu usamodzielnienia (art. 88 ust.6 ustawy). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że skarżąca niewątpliwie spełniła ustawowe przesłanki przyznania jej pomocy, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy skarżąca bezspornie została skierowana orzeczeniem sądu do młodzieżowego ośrodka wychowawczego i przebywała tam [...]. Zobowiązała się także do realizacji indywidualnego programu usamodzielniania, który realizowała. Ponadto dochód strony nie przekroczył [...]% kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą (art. 89 ust. 5 ustawy). Zatem zaistniały podstawy do przyznania jej tej formy pomocy. Kwestią sporną jest natomiast wysokość tej pomocy, przyznanej w kwocie [...] zł, która stanowi [...] % podstawy określonej w art. 78 ust. 2 ustawy. Szczegółowe zasady dotyczące warunków i trybu przyznawania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki, wysokości tej pomocy oraz wartości i składników pomocy na zagospodarowanie określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie udzielenia pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 6, poz. 45 ze zm.), wydane na podstawie art. 90 ust. 4 pkt 1 ustawy. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia wysokość pomocy pieniężnej na usamodzielnienie dla osoby usamodzielnianej z rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem lub opuszczającej młodzieżowy ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii zapewniający całodobową opiekę, schronisko dla nieletnich, specjalny ośrodek wychowawczy, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, zakład poprawczy ustala się w kwocie odpowiadającej: 1) 300 % podstawy - w przypadku gdy osoba usamodzielniana przebywała w rodzinie zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, młodzieżowym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii zapewniającym całodobową opiekę, specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, specjalnym ośrodku wychowawczym, zakładzie poprawczym lub schronisku dla nieletnich przez okres powyżej trzech lat; 2) 200 % podstawy - w przypadku gdy osoba usamodzielniana przebywała w rodzinie zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, młodzieżowym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii zapewniającym całodobową opiekę, specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, specjalnym ośrodku wychowawczym, zakładzie poprawczym lub schronisku dla nieletnich przez okres od dwóch do trzech lat; 3) 100 % podstawy - w przypadku gdy osoba usamodzielniana przebywała w rodzinie zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, młodzieżowym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii zapewniającym całodobową opiekę, specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, specjalnym ośrodku wychowawczym, zakładzie poprawczym lub schronisku dla nieletnich przez okres od roku do dwóch lat. Analiza powyższego uregulowania niewątpliwie wskazuje, że wysokość pomocy pieniężnej na usamodzielnienie uzależniona jest od okresu pobytu osoby usamodzielnianej w rodzinie zastępczej bądź w jednej z placówek tam wymienionych. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że skoro w młodzieżowym ośrodku wychowawczym strona przebywała [...], to zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wysokość pomocy została prawidłowo określona w kwocie stanowiącej [...]% podstawy. Natomiast organ do okresu tego nie zaliczył pobytu skarżącej w placówce opiekuńczo-wychowawczej, w której przebywała na mocy postanowień Sądu Rejonowego w R. Wydział IV Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] z dnia [...] oraz [...] r., w okresie od [...] r. do [...] r., tj. przed adopcją. Zdaniem organu zamiarem ustawodawcy było bowiem uzależnienie pomocy na usamodzielnienie osoby usamodzielnianej w zależności od okresu pozbawienia takiej osoby więzi z rodzina naturalną. W ocenie Sądu stanowisko to nie zasługuje na obronę. Przyjdzie wskazać, że ustawodawca odrębnie określił okres uprawniający do przyznania tej formy pomocy oraz okres, od którego została uzależniona jej wysokość. Warunkiem przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie jest bowiem co najmniej roczny pobyt osoby usamodzielnianej w rodzinie zastępczej lub w jednej z placówek określonych w art. 88 ust. 1 ustawy. Wysokość tej pomocy uzależniona jest natomiast nie tylko od długości przebywania w jednej z placówek określonych w § 5 ust. 2. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 3 rozporządzenia do okresów pobytu, o których mowa w ust. 1 i 2, wlicza się wszystkie okresy, w ciągu których osoba usamodzielniana przebywała w innej rodzinie zastępczej, placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, rodzinnego i socjalizacyjnego, domu pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, zakładzie poprawczym, schronisku dla nieletnich, młodzieżowym ośrodku socjoterapii zapewniającym całodobową opiekę, specjalnym ośrodku wychowawczym, specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym lub młodzieżowym ośrodku wychowawczym. Wykładnia literalna tego przepisu wskazuje, że chodzi o "wszystkie okresy", w których osoba usamodzielniana przebywała w innych placówkach tam wymienionych. W przepisie tym nie wprowadzono żadnych ograniczeń co do zaliczenia okresów pobytu w tych placówkach. Z uregulowania tego nie wynika, że chodzi o okresy bezpośrednio poprzedzające coś, bądź następujące po czymś, w tym zatem znaczeniu okresy te nie zostały m.in. powiązane z okresem pobytu w rodzinie naturalnej (w tym adopcyjnej). Również ustawa w tym zakresie nie przewiduje takich ograniczeń. Użyte w § 5 ust. 3 pojęcie "wszystkie okresy" należy zatem rozumieć jako każdy okres pobytu osoby usamodzielnianej w placówkach wymienionych w tym przepisie. Sąd zwraca uwagę, że w demokratycznym państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK 1999, nr 5, poz. 96). Od wykładni językowej wolno odstąpić tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje, zwłaszcza aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała, a organ odwoławczy zbyt dowolnie zinterpretował przepisy prawa, na których oparł swoje orzeczenie uznając, że otrzymana przez skarżącą pomoc wyczerpała ich treść. Natomiast wbrew twierdzeniom skarżącej na wysokość pomocy pieniężnej na usamodzielnienie nie ma wpływu cel na jaki zostanie ona przeznaczona. Zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zaspokojenie ważnej potrzeby życiowej, w szczególności polepszenie warunków mieszkaniowych, stanowi bowiem warunek przyznania tej pomocy, a nie przesłankę ustalania jej wysokości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.