IV SA/Gl 697/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie: NSA Zofia Borowicz WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2005 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zasiłku stałego uchyla zaskarżone postanowienie Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. działając z upoważnienia Rady Gminy w L., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. w sprawie wskaźnika waloryzacji, kwot dochodu po waloryzacji i wysokości świadczeń z pomocy społecznej (MP Nr 21, poz. 326) przyznał E. K. zasiłek stały w wysokości [...] zł w okresie od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskodawczyni spełnia wymagane ustawą o pomocy społecznej warunki do uzyskania żądanego we wniosku z dnia [...] r. świadczenia. W związku z faktem, iż konieczna do rozpoznania wniosku strony dokumentacja złożona została w dniu [...]r., organ orzekł o przyznaniu stronie zasiłku stałego w okresie od [...] do [...] r. uwzględniając treść art. 43 ust. 6 obowiązującej w chwili wydawania decyzji ustawy o pomocy społecznej a także okoliczność, iż od 1 maja 2004 r. na mocy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593), obowiązującej od 1 maja 2004 r. świadczenie w postaci zasiłku stałego zostało przekształcone w świadczenie pielęgnacyjne podlegające regulacji zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. E. K. odwołała się od opisanej wyżej decyzji kwestionując słuszność daty początkowej przyznanego jej zasiłku stałego, gdyż zdaniem odwołującej składając wniosek w [...] r., powinna ona była otrzymać żądane świadczenie z chwilą złożenia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. stwierdziło na podstawie art. 134 i art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 149 i art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593) niedopuszczalność odwołania E. K., bowiem złożone ono zostało w dniu [...] r., czyli po wejściu w życie ustawy z dnia 21 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a więc po wygaśnięciu na podstawie art. 149 tej ustawy decyzji, od której wniesione zostało odwołanie. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., jeżeli z mocy prawa z dniem [...] r. wygasła decyzja organu I instancji, przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie przestał prawnie obowiązywać, co świadczy o niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Nie godząc się ze stanowiskiem organu II instancji E. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, zarzucając w niej błędną interpretację przepisów art. 149 i 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i domagając się przyznania zasiłku stałego począwszy od daty urodzenia się jej niepełnosprawnego dziecka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe twierdzenia w zakresie braku dopuszczalności rozstrzygania w sprawie, w której przedmiot zaskarżenia z mocy prawa przestał obowiązywać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne wykonują wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję, o czym stanowi art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a. określając, iż decyzje lub postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego ulegają uchyleniu w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Problematyką związaną z treścią art. 149 i 150 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zajmował się w wyroku z dnia 8 marca 2005 r. sygn. akt P 15/04 OTK-A 2005/3/21 Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, iż art. 149 ust. 1 przywołanego aktu prawnego jest przepisem materialnoprawnym, a nie procesowym i przewiduje wygaśnięcie wszystkich decyzji ze skutkiem ex nunc tj. z datą wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej. Wygaśnięcie decyzji nie powoduje natomiast "uznania za niebyłe" tego, co się wydarzyło od momentu wydania decyzji do dnia 1 maja 2004 r. W konsekwencji należy uznać, iż uregulowanie prawne zawarte w przepisie art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie powoduje niedopuszczalności odwołania od nieostatecznych rozstrzygnięć organów administracyjnych, kształtujących w oparciu o ustawę o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. prawa i obowiązki stron w okresie do 1 maja 2004 r. i nie powoduje bezprzedmiotowości orzekania w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W przeciwnym wypadku pozbawiałoby się przysługującego stronom postępowania, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, prawa do kontroli decyzji organów I instancji. Decyzje wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej nie utraciły bowiem swego bytu od chwili wydania lecz, jak stanowi prawidłowo zinterpretowany art.149 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, od dnia 1 maja 2004 r. Postępowanie przed organem II instancji ograniczałoby się przeto również do zdarzeń mających miejsce w okresie zamkniętym datą 1 maja 2004 r. Zważywszy na treść zaskarżonej decyzji, kształtującej prawa skarżącej wyłącznie do dnia 30 kwietnia 2004 r. jest oczywiste, że decyzja ta wywoływała skutki wyłącznie do oznaczonego w niej dnia i nie mogą mieć miejsca rozważania o wygaśnięciu tych praw z mocy art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej za okres ukształtowany na podstawie obowiązujących w chwili wydawania decyzji przepisów prawa. Tym samym w sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość orzekania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C., a organ z naruszeniem treści art. 134 k.p.a., wbrew uregulowaniu zawartemu w art. 15 k.p.a. pozbawiając skarżącą prawa do rozpoznania jej sprawy przez organ II instancji, uznał odwołanie wniesione przez E. K. za niedopuszczalne. Mając na względzie treść art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej traktujący, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. dokona oceny słuszności zarzutów skarżącej zawartych w jej odwołaniu w aspekcie treści art. 106 ust. 3 zdanie pierwsze tego aktu prawa, który stanowi, iż świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Jednocześnie, wykonując obowiązek ciążący na organie administracji z mocy art. 107 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno w sposób wyczerpujący uzasadnić swoje stanowisko zawarte w wydanej decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ I instancji zbyt ogólnikowo i lakonicznie przedstawił w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przyczynę odmowy przyznania skarżącej zasiłku stałego począwszy od dnia złożenia jej wniosku. Na uchybienie to, stanowiące wręcz naruszenie art. 8 i art. 9 kpa, a przede wszystkim art. 107 § 1 k.p.a. powinna zostać zwrócona uwaga organu odwoławczego. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94 publ. LEX nr 27106). Na treść uzasadnienia decyzji niewątpliwie wpływać też musi zasada przekonywania, uregulowana w art. 11 k.p.a. Powinna ona przenikać do całokształtu działań administracji w toku całego postępowania. Największe znaczenie dla realizacji wskazanej zasady ma przedstawienie procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa właśnie w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna dla niej, jest zasadna, co ma ogromny wpływ na efektywność działań organów (por. S. Rozmaryn O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. PiP 1961 Nr 12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. akt SA/Po 1122/83 nie publ. W. Dawidowicz Postępowanie Administracyjne Zarys Wykładu Warszawa 1983). Uwzględnienie powyższych wskazań pozwoli na podjęcie trafnej, znajdującej oparcie w obowiązujących przepisach decyzji administracyjnej. Mając na względzie wszystkie przytoczone okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c. SW