IV SA/Gl 703/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 3 i § 3 ust. 2. Rada Miasta R. uchwałą z Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę R. wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 5 ust. 5 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) ustaliła odpłatność za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę R. Prokurator Prokuratury Rejonowej w T. pismem z dnia [...]r. sporządzonym w oparciu o treść art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze ( Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) zaskarżył uchwałę Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę R. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa to jest art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 1 ust. 3 w związku z § 3 ust. 2, że opłata stała za zapewnienie opieki poza godzinami koniecznymi do realizacji podstaw programowych z zajęć obowiązkowych wynosi [...] zł miesięcznie nadto wskazanie, iż wysokość tej kwoty zależy od liczby rodzeństwa zapisanego do przedszkola, bez sprecyzowania, jakie konkretne świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstaw programowych wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U. Nr 51, poz. 458 ze zm.) uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę R. w części obejmującej § 1 ust. 3 i § 3 ust. 2. W motywach skargi Prokurator Rejonowy w T. przywołał kwestionowane postanowienia przedmiotowej uchwały, a następnie stwierdził, że § 1 ust. 3 i § 3 ust. 2 tej uchwały rażąco naruszają art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W dalszej części skargi zaakcentowano, że uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest aktem prawa miejscowego skierowanym do bliżej nieokreślonego kręgu adresatów. Zaznaczono, że prowadzenie przedszkoli jest zadaniem własnym gminy, a przedmiotowy przepis stanowi podstawę dla rady gminy do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych przy zastrzeżeniu, że przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w ramach podstaw programowych. Podkreślono, że za świadczenia wykraczające poza ramy programowe dozwolone jest pobieranie opłat. W przypadku pobierania opłat konieczne jest jednak określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokość opłaty za każde z tych świadczeń, czyli sprecyzowanie jakie konkretnie świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. Obowiązujące w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały przepisy rozporządzenia wykonawczego określały, że czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czasie przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Za niewystarczające uznano, że stała opłata za zapewnienie opieki poza godzinami koniecznymi do realizacji podstaw programowych z zajęć obowiązkowych wynosi [...] zł miesięcznie oraz uzależnienie jej wysokości od liczby rodzeństwa uczęszczającego do przedszkola. Zdaniem skarżącego prokuratora przyjęta została jedna sztywna opłata, która nakłada na rodziców i opiekunów dzieci jej ponoszenia, niezależnie od tego czy dane przedszkole oferuje świadczenia, które przekraczają podstawy programowe, są niezależne od jakości tych świadczeń oraz rozmiaru, w jakim dziecko korzysta z ewentualnych świadczeń dodatkowych. Zdaniem skarżącego obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica korzystającego z usług przedszkola publicznego, pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną usługą, a przy ustalaniu opłaty należy szczegółowo wykazać, że jakiego rodzaju świadczenia jest żądana opłata i co się składa na opłacane świadczenia. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i uzasadniona. W zaskarżonej uchwale nie wykazano co obejmują świadczenia wykraczające poza podstawy programowe, nie skonkretyzowano tych świadczeń, nadto kwota określona w uchwale nie powinna zostać wskazana jako jedna sztywna kwota, lecz zostać zindywidualizowana do określonych czynności. Na okoliczność niedopuszczalności ustalania opłat w formie opłaty stałej przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych. W podsumowaniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń związanych ze zwrotem stosownych opłat w przypadku absencji dziecka, takiej funkcji nie pełni § 4, albowiem odnosi się on do absencji w całym miesiącu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. wniósł o oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w T. W zamieszczonej argumentacji organ ten nie podzielił zarzutów sformułowanych w skardze. Zaakcentowano, że podstawą programową wychowania przedszkolnego w chwili podjęcia uchwały były postanowienia rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstaw programowych wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Z treści tego aktu wynika, że gmina nie może pobierać opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych załącznikiem nr 1, zatem możliwe jest pobieranie opłat za zajęcia wykraczające poza minimum programowe, które mogą być w przedszkolu organizowane. Ich zakres i różnorodność jest wyrazem inwencji dyrektora przedszkola oraz rodziców i opiekunów. Zdaniem organu gminy sztywne przyjęcie w treści uchwały zakresu przedmiotowego zadań poza podstawą programową przedszkola publicznego w konsekwencji uniemożliwia zmianę realizacji zakresu przedmiotowego takich zadań w trakcie obowiązywania uchwały. Nadto zwrócono uwagę na postanowienie § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), przyjmującego że organ prowadzący ustala zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolach. Zaznaczono również, że z uwagi na zmienioną treść art. 14 ust. 5 rozpoczęto prace nad nową uchwałą w omawianym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność takiego aktu lub uchwały w całości lub w części. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie odnieść się do kluczowego zagadnienia w sprawie, a mianowicie tego, że skargę w przedmiotowej sprawie wniósł Prokurator Rejonowy w T. Stosownie do postanowień art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie skargę wniósł prokurator na akt prawa miejscowego wydany przez gminę R., albowiem taki charakter posiada uchwała Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę R. Oznacza to, że w tym przypadku prokuratora nie obowiązywały żadne terminy i skarga mogła być skutecznie wniesiona. Skarżący Prokurator Rejonowy w T. zarzucił wskazanej powyżej uchwale naruszenie postanowień § 1 ust. 3 w związku z § 3 ust. 2, co w kontekście postanowień art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oznacza przyjęcie błędnej interpretacji tego przepisu. W motywach skargi skarżący Prokurator podkreślił, że prowadzenie przedszkoli jest zadaniem własnym gminy, a przywołany przepis stanowi podstawę dla rady gminy do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych przy zastrzeżeniu, że przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w ramach podstaw programowych. Jednocześnie podkreślił, że za świadczenia wykraczające poza ramy programowe dozwolone jest pobieranie opłat. W przypadku pobierania opłat konieczne jest jednak określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokość opłaty za każde z tych świadczeń, czyli sprecyzowanie jakie konkretnie świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. Za niewystarczające uznano, że stała opłata za zapewnienie opieki poza godzinami koniecznymi do realizacji podstaw programowych z zajęć obowiązkowych wynosi [...] zł miesięcznie oraz uzależnienie jej wysokości od liczby rodzeństwa uczęszczającego do przedszkola. Przyjęcie jednej sztywnej opłaty niezależnie od tego czy dane przedszkole oferuje świadczenia, które przekraczają podstawy programowe, są niezależne od jakości tych świadczeń oraz rozmiaru, w jakim dziecko korzysta z ewentualnych świadczeń dodatkowych jest wyrazem naruszenia przywoływanego przepisu ustawy o systemie oświaty. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne było wykazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica korzystającego z usług przedszkola publicznego, pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną usługą, a przy ustalaniu opłaty należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia jest żądana opłata i co się składa na opłacane świadczenia. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i uzasadniona. Na odmiennym stanowisku stoi gmina, która utrzymuje, że rozwiązania przyjęte w kwestionowanej uchwale odpowiadają treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a tym samym nie zostały wyczerpane przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę, że tutejszy Sąd w licznych wyrokach podejmowanych w tego typu sprawach przyjął jednolitą wykładnię mających zastosowanie przepisów. Zdaniem tutejszego Sądu w przypadku ustalania odpłatności za świadczone usługi przez przedszkola publiczne wykraczające poza podstawę programową nie jest możliwe przyjęcie opłaty stałej lub ryczałtowej. Nadto akcentuje się, że podstawa programowa obejmuje wszystkie zajęcia, które trwają do pięciu godzin dziennie, natomiast wszystko to co wykracza poza tę liczbę godzin może być uznawane za realizację świadczeń wykraczających poza podstawę programową i wymagającą ustalenia odpłatności. Inaczej mówiąc przedszkole publiczne przez 5 godzin świadczy usługi bezpłatnie w ramach podstawy programowej, natomiast wszystko ponad ten czas może być objęte odpłatnością. Stosownie do postanowień § 10 ust. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, jak również zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników, ustalone przez organ prowadzący. Natomiast po myśli § 6 ust. 1 tego rozporządzenia praca wychowawczo – dydaktyczna i opiekuńcza prowadzona jest na podstawie programu wychowania przedszkolnego, a na wniosek rodziców ( prawnych opiekunów ) w przedszkolu mogą być prowadzone zajęcia dodatkowe. Z przepisu tego wynika, że podstawa programowa nie może być realizowana, krócej niż 5 godzin, zatem może być ona realizowana w dłuższym okresie czasu. Oznacza to, że w przypadku podstawy programowej nie należy opierać się na czynniku czasu, lecz należy brać pod uwagę element przedmiotowy związany z realizacją wskazanego programu, jednocześnie prawodawca wyraźnie wskazuje na pole, w ramach którego mogą być realizowane zajęcia dodatkowe. W świetle powyższego argumentacja Prokuratora Rejonowego w T. zamieszczona w skardze posiada umocowanie prawne i jest zgodna z przyjętą linią orzeczniczą w tym zakresie. W konkluzji przyjdzie stwierdzić, że wniesiona skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Podniesione przez gminę R. okoliczności związane ze zmianą przedmiotowej uchwały w sprawie tej nie mają żadnego znaczenia, albowiem kontroli poddana została uchwała będąca aktem prawa miejscowego i na jej podstawie uprawnione organy i podmioty gminy podejmowały rozstrzygnięcia, a po myśli art. 147 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrok ten będzie stanowił podstawę uruchomienia postępowań weryfikacyjnych. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. su.